2015年03月07日 19:33
不纳入国库意味着在预算法的管理范围之外，在报告的账之外。这些钱在《预算法》的管理范围之外，我们就看不到，我们就不知道，我们就没办法去监督，没办法通过法律程序去管理。
3月6日的政协小组会议，全天都在讨论政府工作报告。因为它涉及到方方面面的内容，每个委员就自己比较熟悉的一些领域谈一些看法。我也做了一个发言，集中在我所熟悉的财政体制改革领域，围绕着预算的全面规范和公开透明这两个关健词上展开。
大量国库外资金不受预算法监管
我们政府在预算管理的全面规范方面，近年来应该说是有了比较大的进步。在2013年以前，我们实际上通常只注意到公共预算，现在涉及到四本账——一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算。这四本账，都属于预算范围，都要编制预算。这四本账的预算报告都拿出来了。
从政府预算的完整性和规范性方面来说，本届政府在这方面的进步是应该点赞的，而且应该说是有成效的。但依然存在很大的缺陷：不管在立法上还是在实践上，还有相当一部分收支在账外。
我们新修订的预算法规定，政府的全部收支都要纳入预算，是全部，不是部分。而现在展现出来的全部，仅仅是指纳入国库的数字。我们公共的资金收入和支出是一部分纳入国库一部分在国库之外的。那么不在国库里的部分，就不在公布的预算里。所以我们现在展现出来的，还不全部。
就是说虽然法律上规定的是全部，但实际上它只是部分。因为在管理上面有些资金是分散在各个部门各个单位的账上面的，不进国库。那么谁来决定资金到底是进国库还是在其他账上呢？行政部门决定。这意味着预算的完整性在法律层面上还是不够严密，造成的漏洞相当大。
而国库之外的这部分资金，现在还没有一个完整的统计。一些行政事业单位自收自支的一些收入是进入财政专户的，而财政专户就是国库以外的帐户，这部分到底有多少，现在没有公开过，数量应该不小，而且沉淀下来的资金数量相当庞大。我印象当中曾经查过，财政专户存储的资金有十几万亿，十几万亿是什么概念，我们现在总的一般公共预算一年也就十几万亿。
机关团体的帐户，上次金融方面也公布过一个数字，存款数是18万亿。这个还是在财政专户存款之外的，是很大的数字，没纳入国库。
还有很重要的是什么呢？国有资本经营预算，它也是不完全纳入国库的。国有资本经营预算是国家通过国有资本获得的收益，他的经营过程当中获取的利润应该全部算进来是不是？但是我们现在这四本账里面的这本账，国有资本经营预算，他仅仅是国有资本获得利润的四分之一不到。
不纳入国库意味着在预算法的管理范围之外，在报告的账之外。这些钱在《预算法》的管理范围之外，我们就看不到，我们就不知道，我们就没办法去监督，没办法通过法律程序去管理。
所以我提的建议就是政府应该主动地把四本账所没有包含的公共收支反映出来，如果没在四本账里面，应该有另外一本账来反映，这样的话有利于实现全面规范的预算的法制化管理。否则的话就会使相当大的一部分资金游离于人大社会的监督，游离于法律的法制化管理轨道。
70%的政府公共预算信息不可获得
关于预算“公开透明”的情况，我们国家在预算管理的公开上面有所改进，但是到目前为止，改进幅度并不大。
上海财经大学公共政策研究中心做了系列的连续六年的跟踪调查。2009年，评分是21分，四年之后，评分是32分。也就是说在我们所认为的基本的公共预算信息当中，只有20%到30%的信息是可获得的，还有70%的信息是到目前为止是不可获得的。当然，2014年的调查报告是以2013年的决算来做的，所以这个情况还不能归到本届政府，2014年以来的情况还要等到我们新的一期的调查报告的评估结果。
但现有的调查表明，政府在这方面有所改进，但是进步幅度整体上还是处在一个低水平，因为还有70%的信息不可获得。这个国际上也有评估，中国目前是排在最后最不透明的那个集团当中之一。
从2014年到2015年，应该说我们在加强财政透明度方面做了一些努力，新修订的预算法当中增加了预算和决算应当及时公开的法律规定，即通过批准之后的20天之内要公开。但是公开到什么程度呢？我们现有的法律没说，这就是一个欠缺。没说的话就意味着我公开一个总数也叫公开，那么公开到什么程度你才是法律认可的透明呢？虽然在预算法制定过程中，我们反复提出来，公开到什么程度应该有一个明确的法律界限，但很可惜最后没有规定。
去年下半年国务院公布了一个关于财政体制改革方面的文件，提到各级政府本级预算和决算要公开且支出要公布到项，这个把透明度标准推进了一步，比预算法要进步。
我现在的担心是，即使做到这个程度，是否达到了公开的目的。公开的目的就是你看了这个东西以后，不管是人大还是社会公众，他就会有一个判断，这个钱花的对不对，值不值得花。现在我们看预算，只知道一片数字，脑子里面一片糊涂，信息细到一定程度你的一定会有感觉，会根据你的经验来做一个判断。
在小组讨论会上，我总的概括是，政府的工作，有进步，但离目标还有距离。
财政预算公开这件事情之所以重要，是因为政府的钱从什么地方来，到什么地方去，到底有多少，用来干了什么必须要让大家看清楚。它可以防止腐败，可以让政府的钱更好地为社会公众谋福利。如果政府的钱不透明的话，很可能出问题。
（本文由蒋洪口述 凤凰网朱诗琦、杨希越整理）
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