蒋洪:《预算法》有漏洞,达标也无法进行有效审查

全国政协委员(民革)、上海财经大学公共经济与管理学院教授

蒋洪称《预算法》标准太低,无法保障有效审查。

在预算分类细化上有进步

今天(3月8日)的讨论是围绕预算进行的。这次媒体和公众都比较关注政府的预算报告,以及预决算的草案。新的《预算法》规定,提交人大审议的预算应该细化,预算支出按功能分类要编列到项。我仔细看了发下来的预算材料,查了中央的本季预算,这次确实编列到项了,这个比以往进了一步。以前编制就是到“类”,最多到“款”,从来没到过“项”,或者受没有系统化的到过“项”。这次是完完整整地编到“项”。

“项”是分类的第三级,也就是功能分类的最细一级,这次的预算在功能分类的最细一级里展开了。比如说像教育制就是一个“类”,其中包含的教育管理,普通教育,职业教育,特殊教育就是“款”,普通教育里面又有小学教育、中学教育、大学教育、研究生教育等等,这就属于“项”。这次各个部门预算的功能分类全部到项,这个是一大进步,是符合《预算法》要求的。

预算法还有第二个要求,要求经济分类基本支出编列到款。我仔细查了中央预算,中央本季预算和各部门基本支出都编列到款了,这也是进步。    

还有一个改进,以前中央对地方的转移支付是个笼统的数字,这次它出了厚厚的一本册子。写明中央的转移支付一共有多少,以及具体到各个省、直辖市、自治区,都列表列出来。后面还有进一步的详细展开材料,比如说拨到北京市的,拨了哪些项目,干什么事,他都列出来。每一个省级行政单位都有一个转移支付清单,这个清单也是比较详细。

这三点都是《预算法》要求的,所以这次的预算在细化程度上有比较大的改进。 

《预算法》标准太低,无法保障有效审查

但是,改进只是相对以往,对于有效的审查来说,依然是不够的。虽然符合法律了,但是我们法的规定本身是一个低标准的、未达标的、没有达到目的的法律界限。即使符合了法,从财政信息上面来说还是不能够进行有效审查。

看起来有进步,但是是否可以对各级政府的预算内容进行非常负责任的审查?是否能识别这里面哪些钱该花,哪些钱不该花?哪些钱该增加一些,哪些钱该减少一些?却没有实质性的改变。 

要达到审查的目的,现有的预算公布是不够的,现有的预算编制标准也是不够的。

当初在制定预算法的时候,我就提出了,我说编制的标准还是太低,编制是为了审查,所以编制的标准一定是要达到足以审查的目的。主要的漏洞有三点,第一:它的经济分类只是局部展现,大约相当于预算的三分之一,还有三分之二是不展现的,这就是一个很大的漏洞。你现在能够看到有一块很细的地方,但还有很大部分是模糊的。

那么剩下这三分之二的钱究竟用来买什么?因为它的购买对象和支付对象是不明确的,这就对审查造成很大问题。

第二,项目支出是一个空挡,它没有编制项目预算。你做什么事情应该一件一件列出来,这样的话才可以知道你这件事要花多少钱,那件事要花多少钱,如果你把它融在一起的话是无法评判的。所以必须编制的是项目预算,并且必须在项目这个层面上进行审查。

第三,它还缺乏审查预算的一些辅助的信息,这些信息往往是非财务信息,和收支没有什么关系。比如,如果你要审查一个部门发的工资是否合适,现在他告诉你,我有多少万用于发工资。你还需要了解什么信息呢,你显然会问,你们单位有多少人?你们单位各种不同层次的人员结构是怎样的?各种不同的人他们的工资发放标准是如何制定的,依据是什么?

这些都应该列出来,此外,你还要审查他们这个单位干这个事情是否需要这么多人,还必须审查他到底干多大的业务量,所以这些信息都是必要信息。大学里学的财政分析预算,就必须要有一个基本数字表,这个基本数字表里有审核单位到底有多少员工,人员构成,占地面积有多大,建筑面积有多大,设备有多少等等。这张数字表上面有很多统计数字,来帮你判断这些钱是不是要花。

我们现在的很大缺陷是,告诉你是要花多少钱,但是没有背景材料。对于审查预算来说,离了这些材料你不可能审查。

预算审查要与政治体制改革同步

预算的审查和监督实际上是一个系统工程,换句话说信息只是其中的一个环节,它还涉及到很多环节。即便政府完全达到了我刚才提出的标准,解决了信息提供的问题。那么新的问题是,审议的时间安排,分分钟都不够用。

按照我们现行的制度,开会的时候才看到这个材料,离开了这个材料就要交回去,这么短的时间里,你要做出有效审查,是不可能的。国外的很多惯例是,预算审查的时间都预留几个月到半年,才能够用。审查工作要变成一个比较经常化的工作,而不是临时大家凑在一起翻翻看看的事情。

再退一步,即便我们提前了半年,解决了时间问题。审查预算也是需要专门技能与专门知识的。国外的议员也审查预算,他们也并不一定是专家。但他们会组成一些专门委员会,每个专门委员里有会计师、、估价师,律师等专门的技术性人才,这样才有可能审。

而我们代表只是临时来开会,绝大部分是兼职,真正专职的也就几个人。所以要做到预算的真正有效审查,要解决信息完整的问题,解决审查时间的问题,还要解决审查能力,组织专业团队的问题。 

此外,还有一个最关键的事情。也就是说审查的这些人,必须站在纳税人的角度上来考虑问题。纳税人的角度是:这个钱怎么能够花得省一点;这件事情办了对我们有什么好处;是不是值得花这些钱;有社会公众有什么好处。这些是纳税人思路,是社会公众的审查思路。只有站在社会公众的立场上,你的审查才是有意义的。

预算审查是一个系统工程,它与我们的政治体制改革是同步的。如果在政治体制上,没有长足的进步,那我们就没法指望在预算审查上能发生什么跃进式的变化。

(蒋洪口述 凤凰网朱诗琦、杨希越整理)

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