世界银行报告：毛泽东时代的中国医疗是“低收入国家举世无双的成就”

世界银行和世界卫生组织都曾派专家组来我国考察农村卫生，报告特别强调指出：“中国农村实行的合作医疗制度，是发展中国家群众解决卫生经费的唯一范例。尽管每个合作医疗的具体情况在全国有很大差异，但是总的来讲，它是由群众集资、采取预付医疗保险金的形式，解决群众基本医疗保健问题的一种医疗保健制度。”世界银行《1993年世界发展报告》中提到，中国“到70年代末期，医疗保险几乎覆盖了所有的城市人口和85%农村人口，这是低收入国家举世无双的成就。【详细】

在1978年阿拉木图会议上，世界卫生组织把中国的卫生发展模式作为初级卫生保健的典范向世界推荐，其中主要功劳在于公共卫生事业的建设。 【详细】

公共卫生事业

中央政府从一开始就高度重视公共卫生体系的建设，自上而下迅速建立起包括国家、省、市、县各级卫生防疫站、妇幼保健站、卫生宣教机构。同时主要依靠财政支出，为这些机构建立起稳定的资金来源和筹资机制。
    在传染病防治方面，除一般性的卫生防疫体系之外，国家还建立起如结核病防治所、皮肤病防治所等各级专科防治所，这些机构以预防控制为主，辅以临床治疗，专门针对某种或某类疾病展开防治。【详细】

医疗保障体系

在城镇，医疗保障体系分为两种方式：公费医疗和劳保医疗。公费医疗建立于1952年，面向国家机关和全民所有制事业单位工作人员、高等学校在校学生和二等乙级以上革命残废军人，由国家财政按人头拨付给各级卫生行政部门，实行专款专用、统筹使用原则。
    在农村，医疗保障主要由合作医疗承担。在1950年代中期，许多地方在农业合作化的启发下，自发建立了以集体经济和农民自发筹资为基础，具有医疗保险性质的合作医疗制度，并且在1959年的全国卫生工作会议上得到正式肯定，由此在各地农村逐步得到推广。 1968年，毛泽东批示湖北省长阳县乐园公社办合作医疗的经验，称赞“合作医疗好”。【详细】

阿玛蒂亚·森：中国展示了如何在比较贫穷的时候推进民众的健康与长寿

世界著名经济学家阿玛蒂亚·森也给予了恰当的评价：“在当代世界的发展中，中国做出了一项重大的贡献，即展示了一个国家即使在相对比较贫穷的时候也能在推进民众的健康与长寿方面取得重大的进步，也展示了卫生成就无需严格受制于经济手段，即使经济手段非常有限。……虽然当时中国的人均收入水平很低，但是中国的卫生成就己经开始同那些远比中国富裕的国家比肩了”。全国约有90%的农村生产大队实行了合作医疗，合作医疗也就成为中国医疗保障制度的三大支柱之一，它有力地促进了“中国卫生状况的显著改善和居民期望寿命的显著增加”，被世界银行誉为成功的“卫生革命”。【详细】

中共建政后不久就建立国家财政全包为特征的城镇医疗制度

改革前，我国在1951年建立了“劳动保险制度”，1952年建立了“公费医疗制度”（以下分别简称“劳保医疗、公费医疗”）。到70年代末，“劳保医疗”覆盖了所有的国有企业以及绝大部分集体企业的职工及其家属，提供基本免费的医疗服务，对提高中国城市人口的健康状况起到积极作用。“劳保-公费医疗”的资金决策权与管理权分别下放给企业与各级政府。在所有国有、集体企业都处在中央、地方政府的高度计划经济下，在统收统支的财政政策以及普遍存在预算软约束下，融资责任最终会通过企业转嫁给地方政府，地方政府再转嫁给中央政府。因此，实质上是整个国家的风险统筹。 【详细】

不论是享受劳保医疗的企业职工及家属还是享受公费医疗待遇的国家机关在职与退休工作人员，都能在制度规定的范围内获得由国家医疗卫生部门提供的免费医疗和预防服务。
    这种权利的享受基本上无需相应的义务与之挂钩，从这一角度来看，劳保医疗与公费医疗都具有明显的职工福利色彩，并非真正意义上的社会医疗保险，可以将其视为个人消费品按劳分配政策的补充。【详细】

公费医疗的经费来源于国家与各级政府的财政预算拨款，由各级卫生行政部门或财政部门统一管理使用，从单位“公费医疗经费”项目中开支，实行专款专用。显然，新中国的公费医疗制度是在建国初期“供给制”的基础上建立起来的，其“财力”明显优于劳保医疗，也正因为如此，随着社会经济的发展和经济体制的变革，公费医疗与劳保医疗的医疗保障水平逐渐拉开了距离，即便劳保医疗是可以惠及职工家属的，但越到后期这种惠及的意义越不大。【详细】

公费医疗和劳保医疗两种制度在当时为城市居民提供医疗保障方面所起的作用却是不可忽视更不可否定的，毕竟它们使当时的大部分城市居民得到了不同程度的医疗保障。可以大致计算一下，1957年全国城市总人口数为9949万人，有740万人口享受公费医疗，约6000万人口被劳保医疗所覆盖（见前文），也就是说，城市居民中有67.7%享有不同程度的医疗保障，这个比例就是在今天看来也是相当高的。【详细】

全民卫生保健制度也是建国后城市医疗保障中的重要内容，由国家和社会供款，主要是由国家卫生部门实施，通过实行全民计划免疫和对传染病、地方病等的防治以及进行妇幼保健、实施爱国卫生运动。我国建国后的全民卫生保健实际上就是公共卫生，也包括医疗救助，但在很长时间全民卫生保健并没形成规范制度，而是由零散的卫生保健措施所组成，并且与我们今天所指的全民卫生保健制度不可同日而语。【详细】

1965年毛泽东大怒命推动农村医疗：830万公费医疗人员的经费比5亿农民的还多

1965年6月26日，在同医务人员谈话时，毛泽东再次严厉批评卫生部的工作，发表了著名的“六二六”指示：“告诉卫生部，卫生部的工作只给全国人口的15%工作，而且这15%中主要还是老爷。广大农民得不到医疗，一无医院，二无药……把医疗卫生的重点放到农村去嘛！”据统计：1964年高级卫生技术人员69%在城市，31%在农村（县及县以下，下同），其中县以下占10%。中级卫生技术人员城市占57%，农村占43%，其中县以下占27%。全年卫生事业费9.3亿元，其中用于公费医疗2.8亿元，占30%；用于农村2.1亿元，占27%，其中用于县以下占16%。830万享受公费医疗人员的经费，比用于5亿农民的还多。 【详细】

改革开放前农村医疗缺陷的背后：用户口区分城乡 剥夺农民供给城市

国家走上了模仿前苏联模式施行重工业超前的发展战略之路，通过工农业产品交换的剪刀差方式从农村汲取经济剩余来推动工业发展，实现原始积累。于是，国家在牺牲农民利益的同时，构建了以户籍制度为中心的二元社会结构。这些制度体系把中国社会分成截然不同而彼此难以转换的社会身份体系，一类是拥有城镇居民户口，拿工资、吃商品粮、享受多种优惠待遇的城市居民;一类是只有农村户口，挣工分的农民。后一类人不享受国家规定约商品粮供应、副食品补贴、医药费用报销、住房分配、就业安置等一系列待遇。这种固化了的二元社会结构，属于行政主导型的二元结构，它从制度上截断了城乡之间的双向流动，造成了城乡之间的割裂，使大部分农民无法离开土地，也无法享受城市居民的社会保障。 【详细】

大队筹办大队管理型:合作医疗站由大队筹办，由大队干部、贫下中农代表和赤脚医生组成管理委员会进行管理，经费来源为大队公益金、公积金中提留和农民交纳一部分。受惠对象为本大队全体人员。由大队制定每个人享受医疗服务的范围和标准。社员在合作医疗站看病时，根据各队经济条件按一定比例减免医药费:一般为二至五成，富裕的大队五成以上，慢性病的医药费一般只报销五成，因不正当行为(如打架等)致病和不经过赤脚医生擅自外出就诊所花费的医药费不予报销。【详细】

合作医疗站由大队筹办，由公社干部、大队干部、贫下中农代表和赤脚医生代表组成的管理委员会共同管理。合作医疗经费由集体与个人共同筹集，但农民享受医疗服务的范围与标准则由公社和大队协商决定，经费存入公社信用社，由公社卫生院或公社合作医疗管理委员会统一管理，按不同的大队进行核算，经费超支部分由各大队负责。农民看病吃药的报销比例:本公社内全报，转上级医院按规定报销。 【详细】

合作医疗站由公社和大队共建，合作医疗经费除各大队集体提留和农民个人缴纳的合作医疗基金外，公社还补助一部分。经费则由公社统一管理，公社和大队分成核算，提留和报销比例由公社、大队协商确定，农民享受医疗服务的范围与标准由公社统一制定。社队联办合作医疗的形式在后期较多，据江西省上高县卫生局档案，该县在1979年有社队联办合作医疗的公社有5个，大队77个，占全县农业人口60.3%。【详细】

各大队合作医疗站由公社统一负责筹建，合作医疗经费来源为公社、大队的集体公益金和公积金中按比例提留，及农民缴纳的合作医疗基金。公社统一管理、核算，农民享受医疗服务的范围和标准也由公社统一制定。社办合作医疗被认为是合作医疗高级阶段，是全公社范围内的合作医疗，医疗经费统一由公社卫生院掌握使用，患者可在全公社范围内看病治疗。【详细】

城镇医疗实际状况：公费国家全包 效益差的企业员工遇大病等于无保障

计划体制下实际上实行的是“单位保险”的医保方式，缺乏权社会的统筹机制。如公费医疗，有些经济不发达地区，往往迫于经济的压力将公费医疗缩减成将公费医疗的经费分发至单位及个人，等于放弃公费医疗功能，致使部分应享受医疗保险的人得不到必要的医疗保险。而企业的劳保医疗经费由企业自提自用，实质上是“企业自我保险”。效益好的企业还能应付，但一些经济效益差的企业出现医疗开支大的危重病人就无法支付，造成部分职工基本的医疗保险得不到保证。【详细】

农村医疗体系的效果：治疗水平低 普通农民得大病就需自掏腰包

当时，合作医疗资金主要来自群众集资和集体公益金和公积金，集资金额有限;合作医疗主要采取生产大队举办为主，资金筹措的范围小、额度低、数量少，“一个队才集资到3000元，一个社员到昆明看病花了5000元，在卫生室报销了2500元。这样合作医疗入不敷出”。虽然当时提倡用中草药，但这也主要是对付小伤小病，遇到大病，还是要到医院治疗，必然会造成合作医疗资金难以支付的局面。在合作医疗制度调查过程中，很多群众反映，“干部及其社会关系群体可以吃到好药、可以及时报销医药费用，甚至可以欠帐等等，”而普通群众不但没这种特权“有时连正常的报销药费都发生拖欠”。【详细】

计划经济下医疗体系的问题：经费紧张的同时滥报销浪费药品情况严重

合作医疗在举办过程中“社员有狭隘的个人观点和本位主义，不论什么病都要吃药打针，不论啥病都到医院去看。认为反正不是交了1.8元吗?因此门诊拥挤排队。也有指名要药和浪费现象”，“吃药不开钱，有病他也要来瞧，没病他也要来瞧，这种根本搞不成。11月份开始分红，12月份钱收来，到3月份就把这些钱吃空了，剩下的是空荡荡的了。”在人民公社最稳定时期就难以为继。另一方面，众多的赤脚医生都反映到，合作医疗难以维持与合作医疗资金不足和缺乏管理有关。合作医疗主要采取生产大队举办为主，资金筹措的范围小、额度低、数量少，这就使合作医疗在很多地方难以长期维持。【详细】

原初合作医疗在发展过程中所出现的管理漏洞和经验缺乏，也导致了合作医疗的瓦解。合作医疗兴起后就存在着天然的不足
    如合作规模及其形式、基金如何收取支付?如何合理确定减免范围比例等等。【详细】

传统合作医疗制度的衰落是自身缺少制度可持续性的结果。由于管理机构不健全，管理规章不严密，一直是制约合作医疗顺利实施的关键因素。粗放式的管理方式难以形成供、需、管三方有效的、可操作的相互制约机制。【详细】

财务制度不可持续，资金来源有限但支出却没有控制。大家都觉得医药费减免有好处，有了病就去看，结果每年都是财务收不抵支，可是谁也不愿意增加缴费，集体补贴了几年就支持不下去了。【详细】

当时的“管理人员都是贫下中农，每月贫下中农干部决定给谁多少药，赤脚医生只能附和这些干部，结果是干部及有‘头面’、有各种‘关系’的人用的药物多，真正社员用的药物却很少”。【详细】

国家全包的城镇医疗背后：城镇居民按身份固定不再有流动自由

新中国的社会保障和福利制度建立在优先发展城市工业的基础上开始起步，形成了单一的全民所有制经济。城镇居民通过各级政府的劳动部门安排到国有或集体单位当固定工几乎成了唯一的就业渠道。不惟如此，与劳动力的计划管理和统包、统分形式的就业格局相适应，政府对单位用人的数量和招收范围实行了严格的审批程序。用人单位和劳动者没有更多的选择余地，劳动者一旦被招用，便以国家职工的身份终身固定下来，不能自由流动。身份造成的社会保障制度因此确立。【详细】

新中国的社会保障和福利制度建立在优先发展城市工业的基础上开始起步，为了体现社会主义制度的优越性，对旧政府遗留人员采取了包下来的办法，使他们在城市当中仍然能够生存下去。不仅原有的各部门职工实行全包下来办法，失业人员也由劳动部门介绍就业。【详细】

在传统的计划经济就业管理体制下，政府促进就业的主要政策手段是扩张劳动力的需求，包括实行“低工资，高就业”、“三个人的饭五个人吃”的政策，在新中国成立后的七八年时间里，我国已经解决了城镇400万人的就业问题，所以到1957-1966年基本做到了城镇无失业现象。形成了大包大揽的全能型企业组织形式。【详细】

在计划经济时期，中国所有制形式单一，以国有企业为主，在城镇几乎所有职工都是全民所有制（包含集体企业）职工，国有企业几乎包揽职工的一切：享受长期固定职工身份的人员，由所在企业提供各项福利待遇，包括衣食住行，“甚至连看电影、发信、打电话都要纳入国家计划统一安排”。【详细】

因为社会家庭出身和工作单位成为一种社会身份的标志，而那些明显缺少“工作单位庇荫的人实际上变成了社会遗弃的人，……他们的地位会更卑微。”由具体企业提供的福利待遇将企业与职工紧紧地束缚在一起，阻碍劳动力的合理流动和市场经济所需要的统一劳动力市场的形成；而过于强调平均分配助长了人们的懒惰和依赖心理，影响企业的效率和发展。政府和“国家通过计划经济体制维护着各个单位组织长生不死，并通过财政补贴的方式来直接担保。”【详细】

计划经济时期社会福利制度的影响是根深蒂固的。客观评价计划经济时期的社会福利制度，探析其积极贡献和消极影响，对于构建中国特色社会福利体系具有重要意义。【详细】

城乡之间的严重差别，形成了二元结构的福利体制。城乡之间、工农之间的福利保障存在着严重的梯次差异。 【详细】

造成政府和企业完全把社会福利包下来，使社会动员严重不足，行业组织、民间组织等中介组织缺失，社会福利的“社会性”没有显现出来。 【详细】

福利支出是计划经济时期企业发展的沉重包袱，而企业职工福利则是决定职工生活水平重要因素，一直延续到改革开放初期。【详细】