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新中国城市医疗保障制度的创建

2013年11月20日 16:41
来源:凤凰网历史 作者:周云

本文摘自:《武汉大学》2006年博士学位论文作者:周云

新中国的城市医疗保障体系主要是由公费医疗、劳保医疗和全民医疗保健三个方面的内容所组成。其中全民保健是基础,公费医疗和劳保医疗是主体,三者相结合在相当长的时期内对中国城市居民的健康提供着保障。

在谈及新中国医疗保障制度的创建时,一般都是以1951年2月由当时的政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》为标志。《劳保条例》是一部主要面向企业职工即产业工人的综合性劳动保障法规,涉及养老、医疗、工伤、生育保障等多方面的内容。在《劳保条例》中关于企业职工医疗保障的规定主要是:(1)因工负伤的员工在医疗期间工资照发,其全部诊疗费、药费、住院费、住院时的膳食与就医路费,均由企业负担;(2)非因工受伤或生病的员工,在指定医院诊疗时所需诊疗费、手术费、住院费及普通药费均由企业负担;贵重药费、住院的膳食费及就医路费由本人负担,如本人经济状况确有困难,由劳动保险基金酌情补助;(3)员工供养的直系亲属患病时,可在指定医院免费诊治,手术费及普通药费由企业负担二分之一,其余费用自理。以《劳保条例》建立起的劳保医疗制度起先是以全国国有企业职工及家属为保障对象的,后来城市大集体企业和部分乡镇企业也参照国有企业建立了劳保医疗制度。截至1956年,全国签订劳动保险合同的职工达到2300万人,占当年全国职工总数的94%以上,考虑到劳保医疗是惠及职工家属的,因此可以估计当时享受劳保医疗的人数可能达到6000万。

虽然1951年的《劳保条例》确立了我国企业职工社会保障体系的框架结构,但它并不是一个针对医疗保障的专门性法规。1951年国家在陕北老根据地及某些少数民族地区试行了公费医疗预防制,不久又于第二年初将免费医疗预防办法扩大到第二次国内革命战争的各根据地,在这些试点工作的基础上,1952年6月,政务院发布了《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》,决定根据国家卫生人员力量与经济条件将公费医疗预防的范围,自1952年7月份起,分期推广,使全国各级人民政府、党派、工青妇等团体、各种工作队以及文化、教育、卫生、经济建设等事业单位的国家工作人员和革命残废军人得以享受公费医疗预防的待遇。这是建国后第一个针对医疗保障的专门法规,由此正式确立了我国的公费医疗制度。同年8月卫生部经政务院批准制定发布了《国家工作人员公费医疗预防实施办法》,对享受公费医疗人员的范围,公费医疗的经费来源、管理和督导方法等作了明确具体的规定。1953年,卫生部在《关于公费医疗的几项规定》中将公费医疗的范围又扩大到大学和专科学校的学生和乡干部,1956年国务院批准了国家机关工作人员退休后继续享受公费医疗待遇,到1957年全国享受公费医疗的职工由1952年的400万增至740万。

不论是享受劳保医疗的企业职工及家属还是享受公费医疗待遇的国家机关在职与退休工作人员,都能在制度规定的范围内获得由国家医疗卫生部门提供的免费医疗和预防服务,而这种权利的享受基本上无需相应的义务与之挂钩,从这一角度来看,劳保医疗与公费医疗都具有明显的职工福利色彩,并非真正意义上的社会医疗保险,可以将其视为个人消费品按劳分配政策的补充,此外两者都沿承了战争时期共产党所力主的由政府和单位(以前是雇主)承担医疗保障责任的传统,在一定程度上体现了社会主义制度的优越性。不过劳保医疗和公费医疗之间还是存在着很大的差别,主要表现在两者经费来源上的不同。劳保医疗的经费直接来源于本企业的纯收入,长期以来一直由企业按照其职工工资总额的5.5%从企业生产成本下的福利基金中提取,职工医疗费用超支的部分由企业自己承担。由此可见,一方面,劳保医疗的经费来源于本企业劳动者新创造的价值,劳保医疗基金的提取属于国民收入的初次分配;另一方面也可以看出劳保医疗实质上是以企业为统筹单位的内部封闭运行的企业保险,充其量不过是一种企业福利,与基于大数法则、以社会为统筹面的真正意义上的社会保险相差甚远,所以劳保医疗分担疾病风险和为职工提供医疗保障的能力是十分有限的,当然在建国初期整个社会医疗水平普遍很低、企业本身赡养率不高的经济条件下,还是足以应对的。不同于劳保医疗,公费医疗的经费来源于国家与各级政府的财政预算拨款,由各级卫生行政部门或财政部门统一管理使用,从单位“公费医疗经费”项目中开支,实行专款专用。显然,新中国的公费医疗制度是在建国初期“供给制”的基础上建立起来的,其“财力”明显优于劳保医疗,也正因为如此,随着社会经济的发展和经济体制的变革,公费医疗与劳保医疗的医疗保障水平逐渐拉开了距离,即便劳保医疗是可以惠及职工家属的,但越到后期这种惠及的意义越不大。从人类社会发展的历史经验看,将两个受益程度不同的旧制度改革为一个新制度比其单纯地由一个旧制度转向一个新制度难度大多了,因为涉及更复杂的利益再分配,面临更多的社会阻碍。虽然建国伊始公费医疗与劳保医疗的分别建立就注定了其后两者保障水平的差异,但是如果在利益差距还不大的时候就对之进行制度整合估计难度不会像现在这么大。不过公费医疗和劳保医疗两种制度在当时为城市居民提供医疗保障方面所起的作用却是不可忽视更不可否定的,毕竟它们使当时的大部分城市居民得到了不同程度的医疗保障。可以大致计算一下,1957年全国城市总人口数为9949万人,有740万人口享受公费医疗,约6000万人口被劳保医疗所覆盖(见前文),也就是说,城市居民中有67.7%享有不同程度的医疗保障,这个比例就是在今天看来也是相当高的。

至于全民卫生保健制度也是建国后城市医疗保障中的重要内容,但它本身不是只对城市居民的,而是一项面向全国城乡居民的医疗保障措施,由国家和社会供款,主要是由国家卫生部门实施,通过实行全民计划免疫和对传染病、地方病等的防治以及进行妇幼保健、实施爱国卫生运动,来促进全民健康素质的提高。确切地讲,我国建国后的全民卫生保健实际上就是公共卫生,也包括医疗救助,但是在很长一段时间全民卫生保健并没有形成规范的制度,而是由一些零散的卫生保健措施所组成,并且与我们今天所指的全民卫生保健制度不可同日而语。

[责任编辑:郭良] 标签:医疗 保障 创建
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