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城乡“二元”社会结构一制度背景

2013年11月20日 16:18
来源:凤凰网历史 作者:尚丽岩

本文摘自:辽宁大学2008年博士学位论文  作者:尚丽岩  题目:中国农村合作医疗制度

城乡“二元”社会结构一制度产生的背景

要回答特定时空的具体制度的起源问题就必须以一定的既存制度为前提,既存制度决定了个人(群体)的行为空间和行为目标,各个个人、群体在各自一定的策略集中按其各自的目标通过博弈来选择自己的最优行为。

新中国成立以后,以传统马列主义为指导,中国照搬苏联模式建立了中央高度集权的计划经济体制。当时,我国面临的一个严峻的问题是,新生的社会主义国家只有像苏联那样迅速发展工业,尤其是重工业,才能面对帝国主义国家的封锁和战争威胁,才能改变落后农业国的面貌,发展工业尤其是需要大量资金和物力的重工业,在当时的背景下,我国只能采取通过工农产品不等价交换的形式,实现农业剩余价值的“工业化转移”。中国在与其他发展中国家普遍存在二元经济共性的基础上,又构建了举世罕有的二元社会结构。其具体政策是:“在国家工业化进程中,国家对农村、农业、农民和城市、工业、市民实行不同的经济社会发展政策,使资金、资源、技术、知识的配置持续地向城市、工业、市民倾斜。”这种“二元”社会结构以户籍制度、统购统销和人民公社“三位一体”的严密统治为主要特征,配之一系列辅助性制度,使城乡的分离和对立渗透到教育、就业、住房、社保等社会生产生活的方方面面,农村居民(农民)也俨然成为中国的“二等”公民。

医疗卫生体制也充分体现了这种城乡分割的二元社会结构的特征。新中国的卫生体制完全借鉴了苏联计划经济下的卫生制度模式,实行政府计划下的卫生供给制度,初步建立了基本覆盖城乡的全民医疗保险制度,这项制度包括公费医疗制度、劳保医疗制度和农村合作医疗制度。国家根据城乡、所有制以及工人、农民和干部身份的不同,实行差别性的立法和治理。居民人口数量相对农村少得多的城市占据国家绝大多数份额的卫生资源,人口数量庞大的农村地区只拥有少量的医疗卫生资源。同时,国家通过制度设计,人为地让城市居民享受远较农村居民安全舒适的医疗保障服务。在城镇对行政事业单位职工建立公费医疗保障制度,对企业职工建立劳保医疗保障制度,对职工的子女按不同的幅度享受其父母的医疗保障制度。这两项制度基本覆盖了城镇所有职工及其子女。城市的卫生服务体系逐渐建立健全,不仅省、市、区政府管辖一定数量的医疗卫生机构,并负责其公共财政保障,而且,一些规模较大的企业也建立医疗卫生机构,形成企业“办社会”的格局。

劳保医疗制度是根据1951年2月26日政务院发布((中华人民共和国劳动保障条例》而正式建立起来的。享受劳保医疗服务的对象主要是城镇国营企业工人和部分集体企业工人。工人阶级作为国家的“领导阶级”,在新生的人民共和国中享有极高的政治地位,享受劳保福利是理所当然的。根据劳保的有关规定,工人及其直系亲属基本享受免费医疗。

公费医疗产生于1952年6月政务院发布的《关于全国各级人民政府、党派、团体及其所属单位的国家机关工作人员实行公费医疗预防的指示》。享受公费医疗的范围,主要包括各级国家机关、党派、人民团体以及文化、教育、科研、卫生、体育等事业单位的工作人员和革命残废军人、高等院校在校学生等。这是中国享受完全免费医疗保障的极少数精英阶层。总体而言,劳保医疗在性质上与公费医疗大致相同,只不过是服务的对象和经费来源不同罢了。

这些制度保护了工业劳动力的生产和延续,为工业化提供了人力基础。对恢复我国经济、加快工业尤其是重工业的发展有积极意义,但同时也造成了城乡医疗政策迥异、医疗保障二元割裂、医疗水平悬殊的局面。把占人口绝大多数的农民排除在国家福利体系之外,有限的医疗资源集中在了城市,农村医疗资源十分匾乏。新中国成立之初国家根本没有一项直接针对农村和农民的医疗福利政策。农民看病主要实行的是“谁看病,谁付钱”的自费医疗。

2.7源自信念的绩效

制度绩效就是制度的效果,进一步说就是通过制度实施所达成制度原定目标的程度。我们通常用制度结果所能达到制度预期结果的程度来测度一种制度绩效,如果二者相符程度高,则制度绩效就较高,反之就较低。就制度与行动者而言,“可供选择的制度的绩效应依照实质上谁得到了什么来确定,这样可以让利益群体回答什么对他们而言是好的问题。”

诺思认为,认知决定了人类的信念,而信念决定了绩效。这一过程可以用下图描述。

该结构明示的含义是:信念影响制度框架,制度框架进而决定了制度绩效。制度框架由三部分组成:(1)政治结构,它界定了人们建立和加总的政治方式的选择(2)产权结构,它确立了正式的经济激励;(3)社会结构,包括行为规范和习俗,它确定了经济中的非正式激励。

就政治结构而言,新中国成立后,政府面临的最迫切任务是发展经济,快速实现强国富民。马克思主义的新思想和苏联成功的经验对领导者的影响重大,以传统马列主义为指导,中国照搬苏联模式建立了中央高度集权的计划经济体制。随之兴起的人民公社运动为合作医疗提供了重要的制度基础。产权方面,由于当时实行的是集体公有产权制度,国家和集体拥有农村社会资源所有权,农民没有所有权,也就不能实现医疗需求的自我保障,社会结构提供的非正式激励方面,主要是合作医疗的设立与推行切合了传统文化的价值取向。在制度化的过程中,广泛的制度环境中的文化规则具有重要作用。

农村合作医疗制度正是在这样的政府、农民、赤脚医生的共同信念作用下建立发展,取得了不凡的绩效。

[责任编辑:郭良] 标签:合作医疗 社会结构 二元
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