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基于身份户口差别的中国社会保障(福利)制度建设

2013年11月20日 16:49
来源:凤凰网历史 作者:程雷

本文摘自:东北财经大学2012年博士学位论文  作者:程雷

新中国的社会保障和福利制度建立在优先发展城市工业的基础上开始起步,同时为了体现社会主义制度的优越性,对旧政府遗留人员采取了包下来的办法,使他们在城市当中仍然能够生存下去。不仅原有的各部门职工实行全部包下来的办法,失业人员也由劳动部门介绍就业。笔者曾经深入论述过德国社会保障制度的“父爱主义”倾向,而农耕文明的特点就是“家庭和企业是重叠的:家长同时也是企业主。……父亲权威的合理性既是由他在家庭中的地位也是由他的职业技能来确证的。”1949年中国人口5.42亿,农村人口4.84亿,占比89.3%;第一次人口普查(1953年中国大陆)显示农村人口5.05亿,占比86.7%。毛泽东时代的中国国情也与此息息相关,新中国初期的社会保障(福利)制度就是在这种氛围中得到创建。所以形成的基本框架就是机关事业单位人员依托财政拨款、企业职工按照预先扣除的劳动保险和农村的合作(互助)保障三个部分。

与此同时,对手工业和私营工商业活动在进行社会主义改造后出现了新的偏差,个体经济与私营经济的发展受到限制,形成了单一的全民所有制经济。这样的结果是城镇居民通过各级政府的劳动部门安排到国有或集体单位当固定工几乎成了唯一的就业渠道。不惟如此,与劳动力的计划管理和统包、统分形式的就业格局相适应,政府对单位用人的数量和招收范围实行了严格的审批程序。用人单位和劳动者没有更多的选择余地,劳动者一旦被招用,便以国家职工的身份终身固定下来,不能自由流动。由于身份造成的社会保障(福利)制度因此确立。劳动部门甚至包括解决夫妻分居职工的团聚;对上下班路远的职工给予相应补助、洗澡费的发放,知识分子书报费的补贴都成为计划经济时代的福利特色。

在传统的计划经济就业管理体制下,政府促进就业的主要政策手段是扩张劳动力的需求,包括实行“低工资,高就业”、“三个人的饭五个人吃”的政策,在新中国成立后的七八年时间里,我国已经解决了城镇400万人的就业问题,所以到1957-1966年基本做到了城镇无失业现象。正是这种大包大揽的全能型企业组织形式,被杨小凯(1948-2004)描述为:“国有企业的每个雇员得到了完全保险。他能够得到完全的医疗保险,他从来不会失业(一个完全失业保险),不管他的工作如何,他的健康条件如何,或企业解雇他,他都可以得到养老金(一个完全的养老保险)。同时,每个国有企业得到了政府的完全保险,政府通过软预算约束来减少国有企业所遇到的各种可能的商业运作保险。在中国,这种完全保险被称做‘铁饭碗’。它一方面产生了大量的由道德风险引起的内生交易成本,另一方面又保持了一个合理的分工网络的协调可靠性。”当市场经济来临,冲击了原有的计划经济格局,缺少市场经济竞争手段的工人阶级面临无所适从的窘境。

在计划经济时期,中国所有制形式单一,以国有企业为主,在城镇几乎所有职工都是全民所有制(包含集体企业)职工,国有企业几乎包揽职工的一切:享受长期固定职工身份的人员,由所在企业提供各项福利待遇,包括衣食住行,“甚至连看电影、发信、打电话都要纳入国家计划统一安排”因为社会家庭出身和工作单位成为一种社会身份的标志,而那些明显缺少“工作单位庇荫的人实际上变成了社会遗弃的人,……他们的地位会更卑微。”

由具体企业提供的福利待遇将企业与职工紧紧地束缚在一起,阻碍劳动力的合理流动和市场经济所需要的统一劳动力市场的形成;而过于强调平均分配助长了人们的懒惰和依赖心理,影响企业的效率和发展。政府和“国家通过计划经济体制维护着各个单位组织长生不死,并通过财政补贴的方式来直接担保。”国家-单位制的社会保障(福利)制度依赖于政府和财力的持续供给。这种情况在无限混乱的文化革命时期发生了变化:“直接涉及到社会福利的是1969年内务部被撤销。同时撤销的还有劳动部。”1969年发生的另一个变化是,当时的财政部颁发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》,其中规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”、“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支,改在营业外列支”。这个变化在计划经济时代看不出它的影响力,但改革开放后它的封闭性、缺少社会保障制度所要求的互济性、统筹性,使之最终明显地失去了调剂作用。导致的后果是“劳动保险自此失去了统筹调剂的机能,职工退休养老由社会事务演变为职工所在单位的内部事务,并一直延续到改革开放时代。”而改革开放面对的就是不同单位之间畸轻畸重的格局。比如郑功成教授列举的例子:辽宁省大连市色织布厂曾经面对在职职工1258名、退休人员1503名的困境。

但是,对农村、农民的社会福利制度就没有这么“美好”和慷慨大度,那时的所有城镇户口都是有含金量的!(如今,个别大城市——北京、上海为甚,户口难求是因为附着在户籍上的各项福利、优势、特权都源于此)农村、农民对城镇人口的羡慕可以简单到用“吃口粮、有退休金”一句话来概括。然而,具体的农村社会福利制度绝没有那么简单。

[责任编辑:郭良] 标签:身份 户口 社会保障
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