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新中国60年社会保障制度回顾

2013年11月20日 17:45
来源:当代中国史研究 作者:郑秉文

本文摘自:《当代中国史研究》2010年第2期作者:郑秉文

一、1978年以前:中国传统社会保障制度的发展

新中国建立以后,为了保障人民生活,稳定社会秩序,党和国家开始着手建立社会保障制度。立足于城乡分割的社会结构,中国在社会保障制度建设上也出现了明显的城乡二元化特点。在城镇,根据保障对象的不同,传统社会保障制度可分为企业职工的劳动保险制度和面向机关事业单位的社保制度,二者在险种的设置上相似,主要是在资金来源和保险待遇上有所差别。在农村,土地仍是主要的保障形式,社会保障项目较为有限,主要包括五保制度、农村合作医疗制度以及少量的救灾救济项目等。

(一)城镇社会保障制度的初建与发展

1951年2月26日,政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《劳动保险条例》)标志着中国城镇企业职工劳动保险制度的确立。其特点为:(1)劳动保险覆盖了所有类型的企业,但后来由于在所有制结构上追求“一大二公”,导致劳动保险逐步成为全民所有制企业的特权;(2)企业必须按月缴纳职工工资总额的3%作为劳动保险金,其中30%上缴中华全国总工会;(3)由于劳动保险制度是对计划经济低工资的补充,因此,它为企业劳动者提供了较为全面的保障。与此不同,机关事业单的社会保障制度是以颁布单项法规的形式建立起来的。具体而言,改革开放前城镇社会保障制度的发展主要包括以下方面:

第一,养老保险从分立到统一。1958年以前,城镇养老保险制度分立为企业职工养老保险和机关事业单位的养老保险,二者建立的根据不同,在资金来源和待遇给付方面也有差异。但这种分立状态并没有持续下去,1958年国务院颁布《关于工人、职工退休处理的暂行规定(草案)》,其中规定养老保险的覆盖范围包括所有企业、机关事业单位和人民团体的工人和职员,这实际上是把企业和机关事业单位的养老保险制度统一起来。

第二,医疗保险的分立。传统的城镇医疗保险制度主要包括公费医疗和劳动保险医疗(以下简称“劳保医疗”),其中,公费医疗主要面向机关事业单位,劳保医疗主要面向企业职工,二者在资金来源和管理方面亦不相同。随着制度覆盖人群的增大,再加上基本实行免费医疗,免费上涨问题越来越严重,对此国家进行了一些改革,但效果并不明显。

第三,两种工伤保险制度。传统的工伤保险制度也分别面向企业和机关事业单位。企业职工的工伤保险制度是根据《劳动保险条例》建立起来的,是城镇职工劳动保险的一个组成部分。机关事业单位工伤保险制度方面的规定最早见于1950年12月11日颁布的《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》,后来经三次修改,标准待遇逐步提高。

从本质上看,《劳动保险条例》所建立的社保制度是一种“国家一企业保险”制度模式。即以国家为实施和管理主体,国家和企业共同负担费用,由此形成国家的企业一体化的社保模式。其特点主要是:(1)覆盖范围大,保障全面。据统计,1956年享受劳动保险待遇的职工人数相当于当年国营、私营企业职工总数94%。同时,由于劳动保险制度是对低工资制的补充,它为城镇居民提供了“从摇篮到坟墓”的保障项目。(2)企业依附国家,国家承担无限责任。(3)工会管理、国家统筹和企业保险相结合。在具体事实中,企业缴纳劳动保险进的30%由中华全国总工会管理,事实上是进入了国家统筹,其余70%由企业基层工会管理,并在企业内部使用,实际上是一种企业保险。“文革大革命”(以下简称“文革”)期间,“国家—企业保险”模式受到极大的冲击,1969年2月,财政部办法《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》,规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”,“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支,改在营业外列支”。这一规定使得“国家—企业保险”模式蜕化成单一的“企业保险”模式,劳动保险制度成为各企业的内部事务,并一直延续到改革开放后。

(二)农村社会保障制度的建立与繁荣

改革开放前农村的社保制度主要立足于集体经济,一方面,集体经济的发展为农村社保制度的建立和繁荣提供了坚实的物质基础,另一方面,人民公社也为社保事业的开展提供了优越的组织条件。改革开放前农村社保制度的发展主要包括两方面内容:

第一,集体供养模式下农村保制度的发展。20世纪50年代中期是五保制度初步形成的时期,1956年通过的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》和《高级农业生产合作社示范章程》规定,农业合作社应对社内丧失劳动能力、生活没有依靠的社员给予适当照顾,做到保吃、保穿、保烧、保教、保葬。人民公社的尽力为五保制度提供了较好的实施平台,生产队或生产队成为安排和照顾五保对象的基本单位,集体供养模式更加规范化。这种模式的优点在于集体经济为五保工作提供了充足的资金来言。五保对象在接受救助上比较心安理得,使救助真正成为个人的一项权利。到1958年,全国农村享受五保待遇的有413万户,519万人。但在“文革”期间,五保工作收到了严重的冲击,据统计,到1978年底,全国敬老院仅存7175所,在院老人仅有10余万人,且生活水平很低,五保工作陷入极大困境。

[责任编辑:郭良] 标签:社保 回顾 城乡
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