城市发展不能只要核心功能

【编者按】2017年4月16日，上海金融与法律研究院在上海东方艺术中心发布了2016年年报。上海社会科学院研究员左学金先生在本次年报发布会上发表了题为“城市的核心功能、非核心功能和空间布局”的演讲。

今天，我讲一下城市的核心功能、非核心功能和空间布局问题。最近这些问题在中国各类规划中有较多讨论，也受到公众与媒体的较多关注。我作为一个研究城市的学者，对一些问题有自己的看法，今天和大家分享一下。

我主要讲四个问题。

第一，城市的核心功能与非核心功能是相互支持的，不能只要核心功能而不要其他功能。

我碰到过一位年轻的研究人员，他正在做上海疏解非核心功能的研究，希望我给他一些建议。我说这个问题可能比较难，因为城市的核心功能是离不开非核心功能的。比如对一支部队来说，作战功能是核心功能，后勤保障功能是非核心功能，但是“兵马未动，粮草先行”，作战功能是离不开后勤保障功能的。

我们的讨论从北京疏解一部分功能开始。2014年2月，习近平总书记视察北京并发表讲话，对北京的核心功能作出明确的战略定位，要求坚持和强化北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的核心功能。2016年中国出台了《京津冀协同发展规划纲要》，再次明确了北京的上述定位。

但是由于核心功能与非核心功能是相互支持的，所以要把非核心功能疏解出去，做起来并不容易。如果核心功能与非核心功能协调得不好，也会出问题。在计划经济时期，我们强调“先生产、后生活”，最后就带来生产功能与生活功能不配套的问题。上海到上世纪六十年代和七十年代，城市的住房、交通、通讯等基础设施都非常短缺，最终对城市生产的发展也带来负面影响。我们知道，1990年代朱熔基担任上海市市长时，上海居民申请家里装电话，要交一笔数量可观的“初装费”，原因就是当时上海通讯基础设施的欠账太多，需要为建设筹措资金。

我注意到，京津冀规划并没有说要疏解北京的非核心功能。北京疏解功能不是区别核心功能和非核心功能，而是区别首都功能和非首都功能，重点疏解非首都功能。京津冀规划明确提出，北京的问题，如人口过度膨胀、交通拥堵、房价高涨，资源环境承载力不足，这些问题的产生，是因为北京集聚了过多的非首都功能，所以需要有序疏解这些非首都功能。

规划明确北京疏解的非首都功能有四项：一，一般性产业特别是高消耗产业，这里主要还是制造业，比如首钢迁到（河北唐山市）曹妃甸；二，区域性物流基地和区域性专业市场等部分第三产业；三，部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能；四，部分行政性、事业性服务机构和企业总部。所以我认为，首都功能是核心功能的一部分或是核心功能的一个子集，是中央党政机关履行职能所派生的功能。这里强调中央党政机关，不包括北京的地方机关，因为中央机关才体现首都功能。

但是在实际操作中，区别首都功能与非首都功能还是有一定难度。中央党政机关履行职能所派生的功能，可以分为直接的派生功能与间接的派生功能。这两种功能可能就很难区分。如党中央、国务院、全国人大和全国政协四套班子，以及下属的各个部委都需要履行相应职能。这些职能显然是首都功能。但是，与此同时，这些中央机关有数量庞大的各级领导与各类工作人员。这些公务员和他们的家属都有生活的需要，包括居住、（家属）就业、教育、医疗、消费、休闲需要，需要相应的城市功能来满足这些需要，这些功能就是首都功能间接派生出来的功能。这些功能，显然不能都疏解出去。疏解首都功能，一旦牵涉到这些问题，操作起来就比较麻烦，比如：市场要不要？物流要不要？快递要不要？饭店要不要？决定这些问题都比较麻烦。所以即使不提核心、非核心功能，而是提首都、非首都功能，操作起来可能也不容易。

我感觉区分城市的核心功能与非核心功能是大视野的分类方法。我们倾向于从政治、经济、社会、科技、文化等视角来谈城市功能。但是国外一般从不同的视角来区分城市功能。比如在1933年有关城市规划的《雅典宪章》中，把城市功能分为居住、工作、游息和交通四类主要功能，而且特别强调最基础的功能是居住功能。从以人为本的发展观来看，这样分类也有其合理性。在这四类功能即居住、工作、游息和交通中，要区分哪一类是核心功能，哪一类是非核心功能，还是很困难的。因为从人的需要来说，这四类都是人所需要的功能，一个都不能少。所以说，实际上如果换一个视角，看到的问题可能就不一样。

第二，城市核心功能有个历史演变的动态过程。

城市的核心功能不是凭空从天上掉下来的，也不是静止不变的，而是一个动态的演变的过程。当然，首都功能在很大程度上是人为选择的结果。我们国家历史上许多城市都做过首都，如安阳（殷墟）、西安、洛阳、开封、南京、杭州等都做过首都，所以现在中国首都在北京，是选择的结果，当然还可能涉及政治、经济、军事等多方面的考虑。

一个城市的核心功能在更大程度上是在特定经济社会与技术条件下，由该城市的客观因素或禀赋所决定的，如城市的区位、交通运输的成本以及与经济腹地的联系等。一个城市的核心功能是什么，在很大程度上与这些东西有关。

比如，前些年中国一些三线城市也建了民航机场，但是民航航班不愿意来。为什么不来？因为这个地方没有规模经济，没有足够的客流量，民航来了要亏本。所以如果要民航安排航班，地方政府就要每年补贴它。这是客观规律在起作用。

当然，技术对核心功能的影响也很大。比如，我们知道扬州在中国历史上，从汉唐到明清，曾经历长期的经济繁荣和文化兴盛。一个重要的原因是，扬州位于大运河和长江的交汇处，有“中国运河第一城”之称。我们读唐诗是“烟花三月下扬州”，唐诗中没有出现过今天的“大上海”，因为上海在19世纪中叶开埠以后才得到快速发展，成为远东地区最开放最繁华的大都市。扬州的繁荣与当时的运输技术有关，当时的运输主要靠内河航运。随着我们近现代运输技术的发展，铁路、公路运输变得越来越重要，扬州的核心功能也就注定要发生变化。

我们再看看江苏沪宁线沿线城市。中国最早的铁路就是沪宁线。沪宁铁路对沿线城市，从上海经苏州、无锡、常州到南京的各城市的发展有重要影响。历史上的国际贸易也影响过许多城市，如元末明初的福建泉州、鸦片战争以前的广州等，都曾经是中国重要的贸易口岸。对外开放与贸易是促进上海在19世纪中叶以后快速发展成为远东地区国际大城市的重要原因。这些都和技术及生产方式有关系。

从经济学的视角来分析，究竟是什么力量在推动城市核心功能的转变？这里面主要的经济逻辑是什么？就是用土地产出率更高的经济活动来取代原有的经济活动。比如，最早我们都是农业，没有城市，后来有了交易的需要，就出现了集市。中国最早的城市只是政治中心，交易是在城外进行的。到宋代以后，城市才成为交易的地方。清明上河图生动地描述了宋代首都汴京（开封）的繁华景象。交易带来的土地产出率要比农业要高，所以交易用地就取代了农业用地。后来，农业手工业贸易市场又很快被大工业制造中心所代替了，因为大工业制造中心能够产生更高的土地产出率。当然，后来制造业又被现代服务业所替代，因为中央商务区（CBD）比制造业用地能产生更大的效益。所以在城市功能演变的背后，是经济规律在驱动。

但是目前中国面临的一个问题，是一些经济规律难以发挥作用。比如根据京津冀规划，北京集聚了过多的制造业功能。历史上，其他国际大都市如纽约、伦敦，也有过很发达的制造业。为什么后来制造业外迁呢？关键是，土地所有者要追求更高的产出率和更高的地租回报，那么制造业就会被服务业所替代。在中国，这样的市场机制发挥资源配置作用有难度，因为中国工业用地的价格不能充分反映土地的稀缺性。

国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》将城镇用地分为居住用地、工业用地、商业用地等。其中商业用地的使用年限为40年，居住用地的使用年限为70年，工业用地的使用年限为50年。三类用地的土地价格（出让金）也有很大差别。根据各地的实际情况来看，住宅用地和商业用地的价格要比工业用地的价格高得多。工业用地转为商业用地需要经过政府规定的申请和批准程序，重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。由于地方政府可以用非常低的价格征收农民集体土地，建设工业园区或其他工业用地，所以工业地价不能充分反映土地的稀缺性。这与中国部分城市的商业用地和住宅用地特别贵也有关系，因为大量的土地用于工业上，造成商业用地和住宅用地的供给相对不足。

这样一来，国家土地的价格机制不能有效发挥资源配置作用，不能发挥向外疏解制造业的功能。所以，现在一个城市要转型，在更大程度上需要政府去规划与推动。这里的主要原因是土地价格机制没有起重要作用。从深化改革、发展完善社会主义市场经济体制的视角来看，政府可以采取的替代做法，就是让价格机制发挥更大的作用。

不但土地资源如此，水资源也是如此。目前华北是中国钢铁工业的集聚区，但是华北也是严重缺水的地方。生产钢铁需要大量耗水，但是目前中国的水价是补贴的。南水北调，调水的成本是很高的。如果水价能充分反映水资源的稀缺性，那么耗水多的工业就很难在华北地区发展。现在因为水的价格机制被抑制了，所以钢铁工业在华北地区过度发展，带来严重的水资源问题与大气环境问题。

十八届三中全会强调，让市场在资源配置中起决定性作用。这就要求我们在碰到问题的时候，应当先思考如何通过市场机制来解决问题，而不是出了问题就是政府来管。

第三，在城市空间布局上，要重视规划建设多中心城市与促进混合功能。

我想对北京的城市规划提一些看法。在我看来，北京的城市规划有两大缺陷：首先是单中心的城市形态，其次是居住与就业功能在空间上的日益分离。

北京作为一个特大城市，从空间形态上来看，只有一个中心，就是以天安门-紫禁城为中心，围绕这个中心，在原北京城墙的地基上修了二环，修了三环、四环、五环、六环，六环已经是180多公里了。现在正在建设七环（亦称北京大外环高速公路、首都地区环线高速，或G95），途径河北省张家口、涿州、廊坊、承德，以及北京市大兴区、通州区和平谷区等地，全长940公里，据说2019年可以完工。这些环线基本上都是围绕一个中心的同心环，都在不断强化北京作为单中心的城市形态。

这种单中心城市、“摊大饼”式的城市形态带来的一个问题，就是北京人口的就业空间与居住空间的日益分离。城市的就业功能集中在中心城，而城市的居住功能则不断外移。越来越多的城市常住人口，包括户籍与非户籍常住人口，向城市边缘搬迁。结果居住地与就业地的空间距离不断延长。2016年北京一半以上的常住人口居住在五环以外，上下班平均通勤距离达18.9公里，耗时50分钟，均为全国之最。而长距离通勤人为增加了交通需求、大量的私人小汽车出行和严重的交通拥堵。

实际上，国际上城市规划理念在历史上也有所变化。如1933年的《雅典宪章》强调分区，强调将城市的三种功能，居住、工作和游息进行分区，通过交通功能将不同分区联系起来。但是1977年在秘鲁马丘比丘古城遗址签署通过的《马丘比丘宪章》则强调城市的混合功能，这是一个很大的变化。但是中国现在的城市建设总的来说都是划大块，这一块是工业区，那块是生活区，那块是商务区，这还是单一功能分区。这种分区造成很多问题，各种功能难以相互支持，人为增加了不同功能之间的交通需求。

清华大学的建筑学家梁思成（1901－1972）教授半个多世纪前曾提出，老北京城不要动，另外建一个新城，完全不影响北京的发展。可惜他当时提的建议没有被毛主席采纳。但是现在，一定程度上在采纳他的意见，因为北京要向外疏解一部分功能。新加坡著名城市规划专家刘太格2016年建议把北京分成五、六个城市，每个城市都有比较完整的混合功能，这样可以尽量减少各城市之间的交通需要。实际上，五年前我在北京参加关于北京建设国际大都市的研讨会，在会上也提出，北京的问题是单中心城市，需要通过发展多中心城市与加强各中心的混合功能来减少北京的通勤需要。

北京有一万多平方公里，当然有一部分是山区，面积和东京都市圈差不多，但东京都市圈有3700万人口，远远超过北京人口，而且东京没有严重的拥堵问题。所以主要问题不是人口规模，而是城市规划的好坏。

北京城市问题还有一个外部原因，就是中国的城市等级体系。中国的城市体系，是一个金字塔式的等级体系。处于金字塔顶部的是北京，然后是其他一线城市，然后是省会城市，然后依次是地级市、县级市与乡镇政府的所在地城镇。

中国将大量的投资集中于北京与其他金字塔顶部城市。如继2008年北京奥运会后，北京又获得2022年第24届冬奥会主办权，成为第一个既举办过夏奥会又举办冬奥会的城市。我私下在想，如果我们想振兴东北，本来可以把冬奥会办在哈尔滨或长春这些城市及其周边地区。韩国首尔控制首都圈人口，主要不是控制人口，而是控制在首都圈地区的投资。

北京等金字塔顶部城市，具有更好的就业机会与发展机会，具有全国最好的教育与医疗设施，具有最高的人均收入、最高的人均财政收入和最好的公共服务，北京还是全国央企总部最大的集聚地。

中国的一些资源，尤其是公共资源，是最优先配给了北京和其他一线城市。这等于是在长江上拦了一个大坝，大坝上下游的水位差非常大，目前的办法就是把这个大坝拦死，尽量控制水的流动。但是上下游之间存在巨大的势能，大坝受到的压力也很大。所以要通过行政手段来控制人口流入城市，尤其是流入一线城市。实际上，更好的替代办法是逐步降低大坝上下游的水位差，这样即使自由流动也不会带来灾害，实际上就不需要通过大坝来控制了。降低上下游的水位差，就是要在中国的城市体系中逐步弱化一线城市的优先地位，提高社会保险与公共服务在各大小城镇之间的均等化水平。在市场经济条件下，要强调北京优先，又要防止北京城市过于拥堵，实在是一件非常困难的事。

要提高城镇之间的均等化水平，就要加强有利于人口与劳动力流动的基础设施，包括硬基础设施与软基础设施。也许我们有理由为中国一些硬基础设施已经超过美国而自豪。美国有许多公路陈旧不堪，美国还没有高铁。但是我们也有理由认为，中国促进劳动力流动的软基础设施还不行。我们的基础养老金还没有实现全国统筹，全国统筹的目标已经提出来多年，但是没有实际进展。由于基础养老金还是地方统筹的，所以劳动力跨地区迁移流动时，很可能在流动过程中造成养老金权益的损失。相比之下，美国的社会保障（包括养老金、遗属保险和伤残保险）是联邦政府统筹与运作的，美国劳动力在国内跨地区迁移流动，仍然在联邦社会保障的覆盖范围之下，不会发生社会保障权益损失的问题。

我们的各类社会医疗保险也是地方统筹的，所以北京上海的退休职工，很难迁移到广东或海南养老，因为他们会面临医疗费用报销的问题。相比之下，美国的老年人医疗保障（Medicare）是联邦的，穷人医疗保障（Medicaid）、少年儿童医疗保障（CHIP）的资金筹措都由联邦政府与州政府分担（一般是各出一半）。但是我们主要是地方筹资，所以地方之间的差距非常悬殊。所以，在这些软基础设施方面，我们与西方发达国家，即使像美国这样比较强调自由放任的市场经济国家，还有很大差距。

第四，提几点政策建议。

第一条建议是，解决中国城市拥堵问题的关键是加强多中心城市的建设。尤其是像北京、上海这样的超大城市，要加强城市的一级中心与二级中心的规划与建设，在一级中心与各二级中心之间加强大容量快速轨道交通联系，加强二级中心向周边辐射的交通联系。另外，在城市规划与建设中要实行混合功能，避免目前就业大量集中在中心城，而居住却越来越向外围扩散的发展趋势。因此，我们要加强中心城的居住功能，东京规定，中心城区的旧城更新必须至少有20%的建筑面积用于住宅。今后中心城区的旧区改造要避免简单将相关居民都动迁到郊区，要适当增加住宅（尤其是小户型住宅）面积。另外，各类工业园区也要适当建设一定比例的职工住宅或宿舍。

郊区新城要增强就业功能，要发展各类就业机会，尤其是第三产业的就业机会。还要深化土地制度改革，让土地作为一个重要的生产要素的价格能更好地反映土地的稀缺性，要用土地产出率高的产业来替代土地产出率低的产业，推动经济转型。

第二条建议是，完善有利于中国人口流动的软基础设施。要逐步淡化城镇体系金字塔的等级结构，提高公共资源配置的均等化程度，实现基础养老金全国统筹，同时适当提高社会医疗保险、义务教育与其他公共服务的统筹层次，提高经费筹集与使用的均等化程度。这样做了以后，我们就可以在更大程度上让市场来配置劳动力资源，形成全国城乡统一的劳动力市场，户籍制度所隐含的资源配给功能就自然而然地淡化了。到那个时候，偏远山村的孩子就能与城里的孩子一样，享受更加均等化的基础社会保障与各类公共服务，就能获得更加公平的发展机会。

以上是我的一些不成熟的看法，如果有什么不对的地方请大家批评指正。谢谢大家！

（以上是左学金先生演讲的文本，由澎湃新闻记者依据现场录音和速记稿整理，并经作者最终改定。）