意大利修宪公投，黑天鹅或不会出现

文丨特约评论员  邓聿文

基于英国脱欧公投和美国总统大选川普选胜的效应，悲观者认为，已于4日举行的意大利修宪公投，将会出现又一只黑天鹅。

根据民调，西方媒体多预测，意大利修宪公投很难通过，一旦公投失败，现任总理伦齐必辞职，那么意大利很可能步英国后尘，朝脱欧方向迈进。在欧盟受困于难民危机以及经济增长乏力的背景下，这将会呼应欧盟各国内部的反欧舆论。这正是欧盟特别担忧的。

不过在我看来，意大利这回修宪公投，有极大可能性不会出现黑天鹅，不仅脱欧的风险不存在，公投遭遇失败的概率也很低。

为什么这么说？与此次公投的议题有关。由意大利总理伦齐发起的这场修宪公投，是旨在改革意大利臃肿的政治体系，让政府稳定和有效率。要理解这点，我们先来看看意大利的宪制结构。

意大利实行的是内阁制，总理和政府由议会中的多数党决定。但意大利的国会有两个欧洲其他国家没有的特点：

一是采取比例代表制，这导致国会内小党林立。意大利政党众多，但在议会中从未有一个党派获得过多数议席，致使议会中的任何一个较大政党，需要与其他小党派联合方能实现执政。然而，这种基于利益的联盟，随着国内外经济、政治形势的不断变化，是很不可靠的，各个小党派的政治立场预测随时都可能发生变化，一旦对政府的某项政策不满，就会联合在野党对现政府提出不信任案，从而导致政府瘫痪。自1946年意大利实行共和制以来，已更换过近80届政府，能做满一届任期的总理罕见，现任总理伦齐2014年上台，已经属于在位时间比较长的了。

二是众议院和参议院的权力相等，所有立法都得经过两院批准方能生效。和众议院一样，参议院也拥有审批预算，批准法案和对政府发起不信任案的权力，意大利的这种制度设计主要是为了防止类似墨索里尼的法西斯独裁者独掌国家政权。但它的后遗症是议案在两院“踢皮球”，导致立法效率低下。加上两院议员众多，参议院有议员315人，众议院有议员630人，一旦两院出现党争和分歧，议案就可能长期通不过。据悉欧盟国家平均需要264天通过一项法案，而意大利则平均需时整整一年。

可见，意大利的政府更迭频繁，立法和行政效率低下，是有宪制原因的。伦齐的修宪改革正是针对于此一弊端。按照伦齐的设想，修宪法案的核心是限制参议院的权力，保持政府的稳定性。主要措施包括将参议员人数从315人减至100人、同时改变参议院议员由直选产生的做法，立法只须众议院通过即可，以及限制参议院解散政府的权力等。改革后，立法基本由众议院审批，参议院的作用大大减少。

这样的改革，无疑是动了参院中的大党利益，他们认为改革内容去除了“体现民主”的“制衡原则”，对改革表示反对。但赞同者认为这个改革能使意大利的政治运行机制更有效率，如意大利经济学家朱塞佩·萨科就说，意大利政坛的问题积重难返，不改不行。这次修宪公投的目的，就是要通过对宪法的一系列改革，使政府的运作更加稳定和有效率。虽然修宪法案没能在国会获得2/3多数通过，但支持者超过了半数，这使得伦齐不得不诉诸公投。

从上面的分析来看，伦齐的改革还是赢得了议会的支持。至于公众对修宪的态度，当前的民调显示，反对修宪的人领先支持修宪的人约6个百分点，这个比例并不很高，另外也有20%左右的选民犹豫不决。我认为，在投票时，这20%左右的犹豫选民是完全有可能改变态度而投赞成票的。因为反对派所指责的修选改革除去“制衡原则”，在意大利的宪政结构下，不可能导致民主倒退，这只是反对派的宣传语言。相反，意大利的政府效率低下、经济衰退，却是实在的，是公众能够切实感受到的，会影响他们的福利。故在理性情绪的支配下，最后一刻投票支持修宪主张的选民会多起来，黑天鹅不大可能出现。

这和英国不同。英国公众认为加入欧盟拖了英国经济和民众福利的后腿，意大利虽然也有许多民众认为意大利加入欧盟和欧元区后，导致本国经济长期衰退，失业率攀升，债务膨胀，国民福利下降，为此“五星运动”等右翼政党近年在意大利政坛崛起。但首先，意大利和欧盟的关系要比英国和欧盟的关系密切得多。意大利是大陆国家，而英国一向孤悬于海外，其与欧盟的关系若即若离，意大利则是最早加入欧盟的国家之一，从政治、经济、安全各方面来看，完全绑定欧盟，如果要退欧，代价远比英国要大得多。所以在意大利，疑欧势力远没有英国大，“五星运动”的支持者并不很多。

其次，此次公投议题无关欧盟，而是意大利内部政治议题。即使极右势力发动脱欧公投，也不可能，因为意大利宪法明确规定不可以就已缔结的国际条约发动公投，从而在法律层面上堵死了公投独立的可能性。事实上，“五星运动“领导人在英国脱欧公投后公开表示，意大利绝对不能效法英国脱离欧洲，而应继续推动欧洲一体化。

最后，也是重要的一点，两国政府和立法机构的效率不一样，英国政府和议会的效率显然比意大利要高出许多。这导致两国国民的不满表面上看起来相似，但病症却大为不同。从而使得意大利即使发起脱欧公投，通过的概率也极少。相反，此次修宪公投，通过的概率很大。

『凤凰评论原创出品，版权稿件，转载请注明来源，违者必究！』