不能让中国公民生活在黑户阴影中

11月21日，公安部召开的党委会议暨部全面深化改革领导小组第十七次会议指出，依法登记户口是宪法和法律赋予公民的一项基本权利，要求切实落实无户口人员落户政策，着力解决无户口人员登记户口问题。

据统计，中国有1300万“黑户”，占人口总数的1%，比希腊的人口还多，相当于一个广州的人口。为什么会有黑户？顾名思义，是正规户籍体制不承认的人口。正常的新生儿，出生一个月后，父母凭医院开具的《出生医学证明》及父母户口本，到户籍地落户。问题来了，为了保证计划生育可以落实，计生在超生儿童的一生中对其围追堵截。

没有准生证，很多地方的医院不接收孕妇，孕妇往往在不正规的地下诊所分娩，自然也就没有《出生医学证明》。不管有没有《出生医学证明》，不在计生范围内的新生儿，不交罚款，公安局不允许落户，有的地区甚至出现了，即使合规的生育行为，也要求夫妻双方结扎后才办理新生儿的落户，防止超生。广东、山东等地直到去年才重申“不得将持有计划生育证明或结扎证明等作为办理出生入户的前置条件”，可见一斑。

根据《居民身份证法》和公安部的规定，户籍是办理身份证的前提条件，没有户籍办不了身份证，自然也无法分配身份证号码。现代中国，没有身份证和身份证号码，一个人就被隔离在社会之外，上学、旅行、办理银行卡、就业、社保等全面受限，什么事情都做不了，除了被通缉的逃犯外，很难有恰当的比喻来形容他们的生活。

当然，消灭黑户是必须的并且要及时，要让每个中国公民可以合法地生活在社会中，而不能像个影子。就现有法律和户籍办理规则上看，这似乎很容易，直接落在父母一方的户籍地就可以了。但深究下来，没那么容易。

理论上讲，只要解除新生儿落户的所有障碍，包括不对医院接生设置障碍，落户不以计生为前提，就不会再有新增黑户。然而，回到现实，只要控制人口还是硬杠杠、一票否决，那么地方就必然还会采用限制落户、限制适龄儿童入学等手段来威慑想超生的家庭，用巨大的代价威胁、断绝其超生念头。二胎放开了，但还需要准生证，第三胎、第四胎的落户呢？所以废除计划生育是从根本上解除新增黑户的前提。

其次，黑户的落户问题，在技术上也有很多难点。很多黑户人口不在医院出生，没有《出生医学证明》或者遗失证明，亲属关系确认是第一个难点。要知道，目前拐卖儿童是全社会非常痛恨的行为，为被拐卖的儿童被非亲生父母合法确认亲属关系，中央及地方的实践中要求无出生证儿童落户需强制DN A检测。这个费用大约需要数千元，如果由家庭承担，不仅不合理，也会抑制黑户落户的积极性，如果由政府承担，也会抑制地方政府的积极性。综合看来，由政府承担并由中央全额补贴，可能是最佳的选择。

第二个难点是如何阻止黑户落户过程中出现一个人拥有多个户籍。近年多次出现一个人拥有多个户籍(及身份证号码)的现象，这是因为中央在人口普查等时机，为黑户落户留了口子。这本是便民之举，但少数人因此与地方公安勾结，借机办理多个身份证。允许黑户落户，不可避免还会出现这种情况，控制的尺度严了，少了多重户籍的可能，但增加黑户和政府办理落户时的成本，如果尺度松了，黑户落户方便，多重户籍也会多起来，尺度如何把握很重要。

还有一个不可回避的问题是，多数地方政府虽然喜欢人多、喜欢劳动力流入，但户籍人口对他们来说是个包袱，需要承担义务教育、社保(就算是农民，政府也要补贴新农合等)等，多出这1300万黑户人口，很难让地方政府看到他们的好处而痛痛快快地给他们落户。

让存量黑户落户也意味地方公安部门的工作量陡增，设计激励机制让地方政府有动力做这件事情是消灭黑户的重点。更何况，像山东、东北等计划生育严防死守的地区，计划生育之所以被执行得好，正是因为地方政府没有遵守中央关于落户的规定。

中央政府要保障黑户的公民权利，还是要从体制改革入手，要让政府的行为可诉，鼓励公民通过行政复议、司法等手段来约束地方政府的不作为、保障自身权利，这才是黑户能落户的最大保障。