放开二孩，重新审视计生政策

最新消息：全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。寥寥数字，瞬间遍布各大网站。

今天（10月29日），为期四天的中共十八届五中全会闭幕。据新华社报道，会议决定：坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。

这是继2013年，十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后的又一次人口政策调整。之前，从十年前十六届五中全会公告中“稳定人口低生育水平”，到五年前十七届五中全会公告中“全面做好人口工作”，措辞表述的细微变化，也表明计生的色彩在慢慢褪去，对计划生育政策的重视逐渐上升到人口发展的高度上来。

不久前，卫计委计划生育基层指导司司长一句“正在按中央的要求抓紧推进有关工作”，更被视为生育政策真正松动的信号。也正因为此，舆论普遍期待，在此次五中全会上，关于计生政策的调整能有更大的变化。类似“计生改革难成五中全会议题?”、“十八届五中全会停止计划生育吗？”、“2015年十八届五中全会十三五会放开二胎吗”之类的询问，弥漫在社交媒体上。

其实，从近来的诸多信号看，全面放开二孩已成共识，问题不在是否放开，而是何时放开的时间问题。现在，共识变落实，也是对民意期待的一次积极回应。

与之同时，也面临一个亟需面对的现实问题，即重新审视计生政策及其影响。具体说来，大致有三：

其一，计生的观念桎梏。从1980年9月25日《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》开始，标志着独生子女政策全面实行，时至今日已逾30年，计生政策执行自上而下，观念深入人心，政策表述时有调整，观念影响却日益固化。进而言之，计生政策的调整，只要愿意，一朝一夕即可完成，但生育观念的改变却极为不易。一方面，一提全面放开二孩，很多人仍下意识担心，会不会出现生育井喷，会不会带来更为严重的人口压力，会不会恶化当下大城市的拥堵等问题，另一方面，由于生活成本、教育成本等费用的攀升，正在不断影响不少家庭的生育意愿，很多学者和社会观察人士认为，即便放开，也未必会出现所谓的生育高潮。2013年中共十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策。随后，关于调整完善生育政策的决议由十二届全国人大常委会第六次会议表决通过，“单独二孩”政策正式实施。两年过去，并未出现一些人士在政策实施之初预测的井喷。退一步说，将来即使完全放开生育政策，在年轻一代经济理性思维主导下，生育率可能也不会上升得很快。 

其二，计生的利益捆绑。根据近年来的新闻事件粗略分析，与计生政策捆绑在一起的，包括而不限于入户、落户、入学、购房、工商、新农村、评先等，由此给民众带来的诸多不便，饱受诟病。2012年底，国家人口计生委出台关于方便群众办证的通知，矛头就是舆论反映的准生证办证难等问题，而问题背后，既有利益捆绑，也不乏权力寻租。当然，大多的利益捆绑于法无据。比如，早在1988年，公安部、计划生育委员会就发出关于加强出生登记工作的通知，明确“任何地方都不得自立限制超计划生育的婴儿落户的法规。对未办理独生子女证、实施行节育手术、超计划生育婴儿的人，以及早婚、非婚生育婴儿的人，应当给予批评教育直至进行行政和经济处罚，但对婴儿都应当给予落户。”时至今日，类似问题依然普遍。2014年，甚至出现主观捆绑的丑闻，江西省修水县人口计生委为征收社会抚养费，向县公安局支付“赞助”，让公安拒绝给未缴清社会抚养费的超生婴儿上户口。这些利益捆绑，已经严重影响到民众对人口政策的理解和支持，清理迫在眉睫。

其三，计生的历史旧账。今天，关于计生政策的历史问题，主要是失独家庭的国家责任问题，和一直面目模糊的社会抚养费。关于社会抚养费，国家审计署曾发布公告坦承，近年来，未对社会抚养费组织过全面审计，也未能全面掌握这笔资金的底数。之后审计署公布的结果看，触目惊心：征收标准不统一，基层自由裁量权过大，数以百万、千万计的实际征收费用未入国库等问题；基层政府社会抚养费被截留、挪用、私分现象普遍存在。而一些地方，甚至将此作为财政的敛财术。不仅背离了社会抚养费的征收初衷，也在客观上为腐败提供了寻租的契机。至于失独家庭的问题，更为严峻，2013年人口学家就预计，中国失独家庭未来将达到一千万。卫生部的数据显示，中国每年新增失独家庭7.6万个。各地虽先后实施对应扶助政策，如在北京，2008年开始发放补贴，数额为每人每月200元，直至亡故。但这些显然杯水车薪，无法有效解决问题，更不论精神抚慰等。根据行政法上的“结果责任”原则，失独家庭与公民权利的行使无关，只要有结果，国家就要承担责任，而这亟需国家层面出台相应的机制与措施。

就人口问题而言，重新审视计生政策及其影响，就是要遵循人口发展的科学规律，将相关政策的落实执行纳入法治轨道如此，方可在人口发展的战略层面步入新常态，也才能积极应对人口老龄化行动。

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