地方债处罚机制建立需以明确规则为前提

日前，财政部部长楼继伟向全国人大常委会作今年以来预算执行情况报告时透露：至7月末已发行地方债1.4万亿元，今年下半年，将对违法违规融资和违规使用政府债务资金建立惩罚机制。

对于违规融资和违规使用政府债务资金的处罚，现时不能说没有，但几乎只停留在纸面上。占地方债绝大部分的地方融资平台，理论上讲全部都是违规的；使用方面，由于平台公司长期游离于公众监督之外，莫说款项用于何处，即使是借款金额多少都不一定有清楚记录，很难追踪是否违规；在这样的现实状况之下，处罚几乎形同虚设，惩罚机制更是遥不可及。

滚雪球一般的地方债危机引起了决策层的警惕并带来了改革的契机，地方政府自发自还地方债已在试点，所有平台债不得再新增，借鉴发达国家市政债的地方政府自主向市场发行债券也在酝酿之中。在自主发债试点完毕向全国推广之后，地方债不再有平台债的暗道而只有市政债这条明渠，风险亦从隐性变为显性。简而言之，以往关于地方债的规则本就模糊，何谓违规则同样模糊，往后，惟有订立清晰的地方债务规则，方能在此基础上建立有效的处罚机制。

对于违规融资，主要聚焦于融资的渠道和形式，尤其是平台债的遗存或变种。目前，央行和银监会已三番五次重申商业银行一律停止对地方融资平台贷款，即新增地方债不可再以平台债形式出现，但由于眼下的过渡阶段仍无替代，银行又押宝地方政府的隐性担保，所以仍有大量类平台产品出现。在自主发债正式实施后，所有新增债务都应以政府债券形式向市场发售，通过企业向银行融资的形式均为违规并根据不同情节列出处罚方式，划清政府与企业之间的界限，等同于隔断政府隐性担保，银行为避风险自会离场，有利于市政债硬约束的建立。另外，在过渡阶段，对于存量平台债，应尽快纳入预算，划清权责，依照政府有偿债、担保义务等分类退出，违规者亦应追责。

违规使用方面，则主要在于地方债的使用范畴。地方政府自主发行的债券也分为一般债券和专项债券。一般债券更像发达国家的市政债，范畴也类似，如美国的市政债券是地方政府机构为了筹集建设学校、高速公路、医院、污水系统以及其他公共工程所需资金而发行的债券，一般债券大范畴不易超出，违规更需着眼于项目执行中的使用。而专项债券则必须专款专用，只要不在专项范围内的项目不予通过，在执行中若有挪用或去向不明必予处罚。

惩罚机制不是为了处罚，是为了鼓励人守规，过去之所以违规平台遍地，正是因为地方政府财事权不匹配又不得举债，实际上是变相诱人违法，这是在往后订立规则中需要警惕的。要做到鼓励守规，不仅需要地方债本身的处罚机制，更需要其他措施的配合。例如，评级机制的完善可将政府是否有通过企业融资亦纳入评估，第三方评估机构必须独立于地方政府没有辖属关系，若有违规则评级下降以警示市场，以债券价格倒逼政府守规；在使用方面，从预算开始，应对项目是否在范畴之内、是否过度投资、是否具可行性进行评估，答案是否则人大可行使否决权，在执行过程中对项目追踪细致具体，避免资金去向不明。如此方能形成闭环，在避免违规的同时易于追踪问责。

惩罚机制的建立需以明确规则为前提，目前，地方债评估预警机制正在建立、存量债正在梳理，期待在此基础上建立清晰规则，为惩罚机制的建立奠定基础。