新反贪总局揭幕反腐新常态

四中全会闭幕后没几天，最高人民检察院就发布消息称将成立新的反贪总局。据最高人民检察院副检察长邱学强介绍，成立新反贪局有三个目的：一是整合力量、优化职能；二是直接查办大案要案；三是对下业务统一领导。

目前中国的反腐制度布局较为分散，检察系统除了反贪局外，还有反渎职侵权局，以及政府系统的监察局和国家预防腐败局，以及党的纪委。长期以来，有呼声认为，中国应当整合反腐力量，将这些反腐机构整合成统一独立的“反腐败局”。目前最高检成立的新反贪局虽然也提到了“整合力量”，但是由于架构仍然在最高检内，因此并非跨系统的大整合，只可能是检察院内部反腐力量的小整合。因此新的反贪总局可能会整合检察院内部的反贪局和反渎职侵权局，并且像纪委扩充办案部门一样，扩充反贪局的侦查力量。以往反贪局主要负责侦查，侦查完成后，案件移交给公诉科处提起诉讼。强化之后的反贪局也有可能将公诉职能整合进来，成为检察院中专门进行反腐的“小检察院”。

第二个改革要点是直接查办大案要案。目前有关方面并未对“直接”二字做进一步解释。根据以往反贪局办案的特点，“直接查办”可能有两种含义，首先是跨区域查办案件，反贪总局直接管辖全国范围内的大案要案，不再由地方反贪局侦办。第二种可能性是一些案件不再通过纪委先调查，而是由反贪总局“直接”办案。

新反贪总局的第三个“新意”在于对下业务统一领导，这意味着反贪局系统可能形成垂直领导的新格局。根据中国的检察院组织法，检察院系统与法院系统不同，本来就存在上下级的领导关系，但反贪局作为检察院内部的一个机构，反贪局系统对下级反贪局的领导需要经过下级检察院才能实现，是一种间接领导。旧反贪总局的级别是正局级，而省级检察院是副省级，在行政级别上无法形成领导关系。此次提级应该有这方面的考虑，使反贪总局在级别上能够直接领导下层的反贪部门。预计地方反贪局也会遵照反贪总局架构，由检察院副职兼任局长。

总的来说，新成立反贪总局虽然与“反腐败局”的预期有差距，但毕竟在反腐体制上有所突破。纵观世界，在反腐败形势严峻的地区，有效的反腐机制都有两个特点，那就是法治化和超越性。反腐的法治化有多方面要求，对中国而言，最迫切的要求无疑是使权力反腐转变为制度反腐，依据既定规则而不是领导的意愿来反腐，其次便是像四中全会决定中要求的那样，将党的纪检、政府的监察和刑事司法衔接起来。反腐机制的超越性是实现反腐法治化的基础。超越性并不等同于独立性，因为任何反腐机构都不可能完全独立，例如香港的廉政公署得对公众和特首负责，美国的联邦调查局隶属于司法部。超越性是指反贪机构超然于所监管对象所处的权力体系。例如由县级市的反贪局监督同一个县级市的官员，便存在难以理清的权力和利益纠葛。

此次新反贪总局应该是因应纪委体制的改革，往反腐法治化和超越性方向发展的一个举措。近年来，纪委体系越来越强调双重领导体制，并且强调要强化上级纪委对下级纪委的领导。这无疑也是新反贪总局的一个改革方向。通过提振反贪总局的地位，形成更强势的向下统一领导体制，使反贪系统在本已垂直领导的检察系统内再形成一个小垂直领导的关系，使反贪系统借助上级力量，能够相对超越于地方。毕竟只有当纪委体系和检察院的反贪体系在架构上存在高度相似性，两者才能更好地对接。

因此，成立新反贪总局并不是一项孤立的改革举措，应当是中国新的反腐布局中，一个配套的改革措施。它不是中国为持续开展反腐斗争而进行制度布局的开端，也不可能是终点。(作者系华南理工大学地方法制研究中心研究员)