石佳音：台湾“解严”后没有建立真正的宪政

蒋介石在台湾没实行宪政：“临时条款”是违宪条文

凤凰历史：过去大陆宣传蒋介石在台湾实行“白色恐怖”，现在又有很多人认为蒋介石是在“战时宪法”的框架下实行宪政，您是怎么看现在的这种观点呢？

石佳音：如果把“白色恐怖”说成是“战时宪法”下的现象，就等于认为它是合宪的。但“战时宪法”这个概念本身有问题，因为“宪政”就是让政治权力一年365天，一天24小时都在同样的轨道之上运作。如果居然还分“平时宪法”、“战时宪法”两个轨道，那就表示能决定现在该使用“平时宪法”还是“战时宪法”的那个人，他比宪法的地位要高。所以“战时宪法”这种概念等于承认人比宪法高，本身是违反宪政学理的。

凤凰历史：有人说《动员戡乱时期临时条款》就是国民大会按程序制定的“战时宪法”，您觉得呢？

石佳音：台湾以前的国民党御用学者把过去在《中华民国宪法》后面挂着的《动员戡乱时期临时条款》叫做“战时宪法”，但“临时条款”本身是违宪的。

这一条款违宪体现在两方面：一是形式上的违宪。在法理上，宪法就是最高法，逻辑上不容许有效力优先于“普通宪法”的“特别宪法”。因此，按照宪法规定的修宪程序，国民大会只能通过修宪案，而没有权力制定宪法层级的特别法。“临时条款”是通过修宪程序制定、位阶等同于宪法的“特别宪法”，这就逾越了宪法授予国民大会的权力。

二是在实质上的违宪。“临时条款”里的条文与宪法原本175条核心条款发生抵触。比如，1966年3月的第三次修订时规定：“总统为适应动员戡乱时期的需要，可以用命令规定动员戡乱的机构，可以用命令来决定动员戡乱时期中央民意代表的增补选举。”根据这一条款，“总统”就可以设置“行政院”的人事行政局、国家安全会议、国家安全局等没有法律依据的机关。这些重要的政府机关，居然不经民意机关同意，用行政命令的方式来设立，这是违反宪法，也违反宪政学理的。另外，英国的国会选举是依照国会立法来进行，可是台湾中央民意代表的局部增、改选在动员戡乱时期是由“总统”以行政命令决定的。“总统”本是民意机关监督的对象，现在他却用行政命令来决定民意机关的选举，这当然是违反宪政学理的，“临时条款”却授予“总统”这些违宪的权力。

所以“临时条款”不但从实质上违反了《中华民国宪法》本文，而且也违反了宪政学理，这样的例子很多。而“临时条款”既然违宪，就不能被称为“战时宪法”，更不能据此而说蒋介石在台湾实行“宪政”。

凤凰历史：宪政国家也会因应战争等紧急状态而对宪法做出一些修正，那台湾的“临时条款”跟这类修宪的区别在哪里呢？

石佳音：同一部宪法在战时状态下会有一些特殊的措施，比如原来英国国会是定期改选的，但在“二战”期间却完全没改选，在纳粹德国战败之后才改选国会，改选结果就是在波茨坦会议进行期间揭晓，而丘吉尔正代表英国参加国际会议，却在此时下台。美国在战时，总统的紧急权扩大，比如罗斯福在二次大战期间把美国国内的日本人关到集中营去（后来最高法院才判定这一做法违宪），但这还是尊重原本的宪法，只对总统的权力扩大解释。美国的宪法不分平时战时，英国的不成文宪法也不分平时战时，只是在平时有平时的做法，战时有战时的做法，都在同一个宪法规范底下运作。

台湾只为了“动员戡乱”，就搞出“临时条款”。台湾的“临时条款”违反宪政学理，也违反宪法的授权，《中华民国宪法》并没有授权“国民大会”制定宪法层级的特别法。所以我们可以先确定，“战时宪法”这个概念本身不能成立。既然“战时宪法”不成立，要判断白色恐怖是否合宪，就要回归到宪法本文来看。从宪法本文来看，“白色恐怖”一定违宪。因为宪法规定“戒严”是短期措施，但是台湾本岛从1949年5月20日，一直戒严到1987年的7月15日，超过38年，这项记录直到2001年才被叙利亚超越，至今名列世界第二。

凤凰历史：有人说由于国家一直处于内战状态，台湾才必须实行戒严，您觉得这个理由充分吗？

石佳音：这个理由也不充分。中国的“内战状态”，已经超越了宪法层级，甚至动摇宪法的正当性。当初国民党违反政协决议，一党召开制宪国民大会，共产党、民主同盟都不参加，不承认这部宪法，所以《中华民国宪法》一开始的正当性就不够。但按照西方的宪政学理来分析，《中华民国宪法》是自清朝末年中国的立宪运动开始以来写得最好的一个。如果国民党有诚意让宪法落实，至少可以在台湾地区累积宪法的正当性。

美国在召开费城制宪会议时，13个州的代表没有全部到齐，德拉瓦州根本没有派人来，而且原来的授权是修改《邦联条款》。但是开了几个月的会，觉得《邦联条款》不够用，就制定了新宪法。所以美国制宪过程本身的正当性也有问题，可是新宪法取得四分之三州的同意，在实施之后，它的正当性累积起来了。

很多宪法的制宪过程，严格来讲都不民主，也不见得得到充分的授权，但符合国家当时的需要未尝不可以生效。《中华民国宪法》类似这个情况，可是国民党不但在制宪时失去了共产党和民主同盟的认同，另一方面，在它后来“行宪”的过程中，也无法获得台湾自由主义知识分子和本地民众的认可。即使因应内战，仍应遵循宪法规范，但在《中华民国宪法》刚实施时，就被国民党用“临时条款”五花大绑44年，直到瘫痪。后来又被“增修条文”继续捆绑成植物人。最后陈水扁上台，不但不守宪法，还不断地公然诬蔑、侮辱宪法，但却又把修宪门槛修改到高不可攀，使这部宪法既无约束力，也很难再修改，让宪法变成木乃伊──虽无效，但也“不朽”。本来宪法应该神圣不可侵犯，现在已是随便谁都可以侮辱它，没有人把它当回事。

所以，“内战状态”固然使这部宪法无法在全中国实施，但未尝不可能在台湾一岛建立其正当性，而国民党能行宪而不行宪，长期搞动员戡乱、戒严，使这部宪法失去在台湾落实的机会，这不能反过来归因于“内战状态”。此外，戒严是紧急权里的军管，必须在民政机关无法运作时才可宣告、实施，而台湾在38年的戒严里至少地方选举没有中断过，可见民政机关是可以运作的。这样的戒严，当然是违宪的。

台湾“解严”以后同样没有建立真正的宪政

凤凰历史：您觉得在台湾“解严”并实现“民主化”之后，也没有建立真正的宪政吗？

石佳音：没有。“解严”之后，从1991年开始，以“增修条文”的方式七次“修宪”。一开始，还说这是比照美国修宪方式，于是1991年“修宪”增修了前十条，1992年再增添11条到18条。我们可以接受这种方式，因为它合乎法理，你看美国修宪是在宪法文本之后，采用“后法推翻前法”的原则一条一条添上增修条文。比如美宪增修条文里有一条是禁酒令，但是禁酒令实施不了，于是后来又再增修一条开放酿酒卖酒。这两条修宪条文都在，但是用“后法推翻前法”的原则使后一条去取消前一条。美国这种增修的修宪方式合乎法理，并不是把所有增修条文当成一部特别宪法法典。

但台湾在1994年第三次“修宪”时，李登辉把这18条打掉重组，重新编制成10条，于是显示出在他眼中，“增修条文”仍然是宪法层次的单一法典。此后又有四次修宪，每次都是把“增修条文”当成一部宪法层级的特别法来修改。但我刚刚讲过，修宪程序不能用来另外制定宪法层级的法典。

可见，“解严”之后，李登辉根本不是按“后法推翻前法”的原则来“修宪”。因为按照“后法推翻前法”的原则修宪，就还要承认这部宪法是有效的最高法，但李登辉要搞台独，最终目标是要废掉《中华民国宪法》，而以法理上只适用于台湾的《增修条文》取而代之。所以，在他心里，《增修条文》才是根本法。以这种心态修宪，则台湾从1991年到2005年的七次“修宪”都不是修改的“修”，而是羞辱的“羞”。每一次“羞宪”目的都在毁损这部宪法本文的尊严和法效，毁损大家对宪法的认同。比如《中华民国宪法》规定，“总统”应该只有调节性的权力，最高行政首长是“行政院长”，但现在台湾的“总统”什么都能管，“行政院长”反而成了“总统”的幕僚长。与此同时，宪法的尊严已荡然无存。最近台湾教育部想要按照宪法来“微调”高中教科书课纲，负责训练中学公民老师的师大公领系系主任却公然说“该修的是宪法，不是课纲”。