兰台说史•李总理说的城建历史欠账是什么

李克强总理视察 资料图

引言：笔者长住杭州，望着窗外连日累月的梅雨，厌烦无比。同时心忧着江苏故乡的父老，这并非矫情，而是现实的危机：太湖水位早已超越警戒线1米有余，金坛等多地已在"水乡泽国"中苦苦挣扎。惊惧之余，拿起电话向双亲问个平安吧。

连绵的强降雨又何止梅雨季，入春以来几个月，由于"超级厄尔尼诺"现象的影响，我国南方大范围长时间强降雨，多项气象指标达到甚至超越酿成大洪灾的1998年，特大洪水似乎呈山雨欲来之势。与此同时，进入7月以来，长江流域多个区域中心城市发生严重城市内涝，尤以武汉和南京为甚，网上戏称的所谓看海模式，毫无新意地再次刷满了微信朋友圈。

毫无新意，由来已久，老大难问题，随着城市基础设施的不断完善，状况有所改善了吗？不但没有，反而愈演愈烈。相关研究显示，近年来，我国的城市雨水内涝频率呈上升趋势，根据我国住房和城乡建设部的一项调研显示，自2008年以来，32个省351个样本城市中，有213个发生过不同程度的内涝，占到所有样本的62%，就连干旱少雨的西安、沈阳等西部北部城市，也出现了内涝。

7月7日，李克强总理明确指出"当前不少城市出现内涝，既有降雨集中的因素，也反映出城市建设历史欠账较多。"

那么，是什么样的历史欠账呢？长堤之溃，非一日之功，城市规划的历史积欠，由来已久，积重难返，目前还远远看不到改善的前景。社会发展呼唤的精细治理、现代城市需求的科学规划，步履维艰。然而再步履蹒跚，也要艰难前行，历史欠债几多，笔者不能尽述，唯从城市规划的角度，略叙一二。

自然水系和天然湖泊湿地的悲歌

西湖 资料图

美如杭州西湖，长让游客流连，但如果你觉得西湖仅仅是样子货，那就大错特错了。城市水系和湖泊湿地是自然与人工、历史与现实不断交相作用的产物。

湖泊和湿地，有重要的蓄水、涵水功能，当遇到大规模降雨、大规模洪水的时候，湖泊和湿地就是天然的蓄水池和水位调节器。

历史上，中国古代的先辈对于湖泊和湿地的这一作用就有过相当的认识，古代城市周边也有大规模的疏浚河道湖泊行为。疏浚河道湖泊除了承担部分城市交通、景观与城市防卫的作用，几乎都与蓄洪调节作用密切相关。如苏轼对杭州西湖的疏导，明朝初年对南京玄武湖的疏浚，倒并非为了满足酸腐文人的风月想象，乃是为了防洪蓄水，调整水位，长久得造福城市百姓。类似的例子还有黄淮黄泛区的众多湖域，每当黄河泛滥之时，这些湖泊就能有效积蓄洪水，调节水位，把洪水对城市的破坏尽量减少到较低的水平。

但是，一方面河流湖泊有其自然寿命，随着时间的推移必然会不断淤塞，这时候就需要人工疏导续命。另一方面，从上世纪后末开始，随着中国城市化过程的加快和城市人口的激增，人地矛盾突出，在城市规划上对城市水系和湖泊湿地的处置目光短视、手段片面。因此导致在实际生活中，对一些淤塞的水系湖泊往往一填了之，而对尚未淤塞的水系湖面，也大规模开展围湖造田，向水面要农田，这致使流域水系和湖泊面积不断萎缩，雨水的自然吸收和调蓄系统的能力大大减弱乃至于丧失，这是我国很多城市内涝的直接原因之一，也是李总理所说的历史欠账中的重要一环。

现在每年曝光率极高的城市内涝大户武汉，历史上以"百湖之城"而知名于世。1950年建国之初，主要城区湖泊有127个，实至名归，而如今仅剩38个，可以说损失大半。湖泊面积从50年代到80年代，短短30年间，从1581平方千米缩减为874平方千米，最近30年间，又减少了228.9平方千米。如此蛮干胡来，内涝频发，满城成鱼鳖，不亦宜乎？

武汉 资料图

又如长江流域著名的淡水湖，湖南洞庭湖的面积已经由清代6000多平方公里缩减到现在2600多平方公里，面积损失57%，从全国第一大淡水湖退居次席。而损失的面积大部分都是长时间以来围湖造田的结果。

洞庭湖卫星图对比 资料图

湖北江汉湖群的情况也不遑多让，1950年代汉江湖群的湖泊数为1066 个，据主要调查的150 个湖泊的统计，原总面积为3726平方千米，1986 年只有1443平方千米，减少了61.3%。其中，江汉平原最大的洪湖，水面面积50年代为687平方千米，1984 年武汉测绘大学测得只有420平方千米，减少了38.9%。天门、汉川两地交界处的沉湖，原水面面积为190平方千米，荆沙市江陵区的三湖、白露湖原水面面积共为222.3平方千米，当时基本全部被围垦。而1986年到现在，江汉湖群的面积进一步减小，洪湖如今只剩350多平方千米的水面。

汉川的汈汊湖，20世纪初来水面积达2500多万亩。至1950年代，仍有水面近90万亩。经过70年代后期的围湖造田，和之后的精养鱼塘开发，其现存面积仅12.6万亩，其中原生态湖面更是只剩3万亩，其他的则被分割成一个一个鱼塘。

当长江洪水滚滚而来，我们看到不断有撤出居民放水分洪的新闻，却很少有人思及，这些洪水，本可以由那些被我们一代代围湖造田夺去的湖面容纳吸收的。

苏联老大哥套路贻害不小

向苏联学习 资料图

几十年前的苏联老大哥，比一穷二白没见过世面的小弟弟不知高到哪里去了，大哥带着小弟飞，小弟一切学大哥，在当时当地刚建国对于现代城市建设规划一无所知的年代，自然也顺理成章。然而从城市规划理念与来说，大哥的体系与套路，在当时的世界就已落伍，但仍然被小弟一招一式地学了去。如今大哥早已不在，但这套来自大哥的城市规划理念和体系，对小弟的伤害却年复一年的愈发表现出来，痼疾在身，徒呼奈何。

与目前主流发达国家采用的"大排水系统"（major system）不同，我国采用苏联的所谓"小排水系统"（minor system）。这种排水系统又被称为"地下管网"式排水系统。它的特征，一言以蔽之，就是重排轻蓄。雨水在地面汇集成径流后通过排水口汇集到地下浅层1米到5米埋设的直径一米左右的排水支管，再从排水支管汇入城市排水干管，最后流入自然水系。

国内排水管道 资料图

这个体系是前苏联针对位于高寒地带，大部分地区降水较少的城市设计的，莫斯科的年平均降水量为582毫米，列宁格勒为585毫米。这种"小排水系统"足以满足需要，而且具有造价低、见效快的效果。

但是对于大部分国土处于温带和亚热带的中国，尤其是长江、珠江流域的南方城市，"小排水系统"就捉襟见肘了。武汉近50年来年均降雨量超过1200毫米，最高一年曾经达到近1900毫米，今年汛期武汉曾一周降雨量581毫米，一周降雨量即达到莫斯科一年。南京近50年均降雨量也超过1000毫米，最高一年也曾达到1800毫米。其中6月一个月降雨量超过600毫米的情况也屡次出现。

在这种降雨量下，苏联设计的那套应付高寒地区降水的"小排水系统"就捉襟见肘了。这种排水系统应付2到10年一遇的暴雨还勉勉强强，遇到超过此一层级的暴雨就凸显一米左右的小口径排水管承载能力有限，难以应付大流量来水的弱点。加上绿色屋顶、绿色道路、雨水花园、可渗透铺装等一系列蓄水设施的缺失，使整个城市排水系统缺乏对雨水的存续和排水错峰能力，雨水自然只能以最短的时间汇聚成流并排向管道。一旦不均匀且偏大的雨水流量超出排水管道的最大负荷，城市内涝便形成了。

而几十年来，我国城市排水系统照搬并推广苏联这套"小排水系统"，只能使得城市内涝的新闻一出再出。而如果想要根治这一顽疾，改弦更张，放弃苏联的"小排水系统"，建设类似巴黎、伦敦、东京等主流发达国家城市采用的"大排水系统"，建设深埋地下50、60米，直径超过5米的地下廊道式排水系统才是治本之法……这，也是李总理所说的"历史欠账"的重要组成部分。

巴黎地下水道博物馆 资料图

城市精细治理的长期缺位

西湖旧景 资料图

治病治根本，客观条件可以改变，客观问题可以解决，但倘若解决问题的主体出了问题，则不但问题得不到解决，反复出现，反复困扰，而且很可能小问题变成了大问题，一些问题变成了许多问题。文章开头已经提到，近几年来，城市内涝问题不但没有有所缓解，反而呈愈演愈烈之势。凡是问个为什么，社会发展到如今，城市也好，乡村也罢，都呼唤精细治理，粗放的治理模式已经越来越难以适应时代的进步。而精细治理的长期缺位，也是内涝不断的重要原因。

1、规划设计一直粗放落后，先天短板

还是说我们的内涝与城市规划，从规划设计开始，规划条文就是模糊的和不健全的。依据我国《城市规划编制办法》编制的总规（城市总体规划）内容，竟然未涉及排水规划的办法，也并没有设计排水、道路、用地等涉及内容的权重和次序，"这从制度层面决定了城市总体规划的布局中，雨水作为影响因子的影响力极其薄弱"。此外，事关城市内涝的相关专项控制规划则处于缺位状态，现存的排水规划和防洪规划则顾此失彼难以协调，不能妥善的解决城市内涝问题。

2、建设施工漏洞百出，质量堪忧

工程施工质量向来以粗糙闻名。笔者曾经实地观察过日本的市政设施施工品质，与国内对比可谓云泥之别。援引笔者内人的话说就是"这个东京的每块井盖都是与地面齐平的，国内的每一块都不平，真是怪事……"小小井盖尚且如此，遑论一些精细活计。2011年6月18日武汉发生了严重城市内涝，事后经过相关部门研究发现，导致该一事件的发生，乃是由于排水泵站中的44%不能正常运转。接近一半，如此高的故障比例，简直令人咋舌，真不知是怎样的施工队伍在从事排水基础设施的施工作业，然而真不知道么？

日本东京樱花井盖 资料图

3、管理维护低效混乱，损耗严重

在排水基础设施的管理上，多套衙门，权责不清，平时谁都要来插一脚，出了事互相推诿扯皮，这都是常见的弊端。城市雨水排放管道和设施运转除了受到水务部门的管理，城管部门和道路建设部门、园林绿化部门也都可以来插一脚。垃圾清理不当而阻塞管道，道路施工不当而损害管道，事后却无法及时修复导致重大隐患的事例层出不穷，一旦特大暴雨来袭，这些隐患就以极其惨烈的效果。

至于日常维护，则可以说是辱无可辱。我们常见的市政设施真可谓是"一时光鲜"的典型，建成时光鲜耀眼，往往在很短得时间内就破损老化到不成体统，最后只能推倒砸烂重来，带来巨额的资金和资源浪费。归根到底，日常维护工作形同虚设，一缺周密合理的维护计划，二缺科学有效的维护技术，三缺专业负责的技术人员。

市政设施维护工作，其实能从一个侧面非常直观的体现该城市的真实治理模式。为何很多欧洲的市政设施历经几百年而功效完善，为何日本的一些城市公共建筑历经千年而仍旧光鲜耀眼，品相完美？对比近代中国的老照片则会发现，什么西湖盛景，什么虎丘审迹，全都荒凉破败到可怜可悲的地步，只能赚取酸腐文人凭吊怀古感伤的廉价眼泪。为何？这些市政设施本源于自上而下权力分配治理模式下的政绩工程，自然"其兴也浡焉"，"一时的样子要好看"，维护的得当则才真正事关设施使用者的长久利益，"然则与我何涉？"而这正是问题的关键~

啰啰嗦嗦写了这么多，窗外又响起了密集的雨声，台风来袭。

花开花落，莺飞草长，台风每年光顾了又离去，洪水每年泛滥了又落下，这是一种轮回；历史的欠债欠多了就得肉偿，这也是一种轮回。李总理提醒的"历史欠账"，是否也到了该收一下的时候呢？

责编：沈钰莹 PN084