2015年03月08日 16:04
3月8日下午，十二届全国人大三次会议举行第二次全体会议，听取了全国人大常委会副委员长李建国所作的立法法修正案草案的说明。这是立法法实施近15年来首次修改。作为“管法的法”，立法法的修改引起了社会的广泛关注。
从去年8月和12月全国人大常委会两次审议情况看，这次立法法实质性修改的条文并不能说太多，但亮点却不少，比如，进一步强调了税收法定的原则，让税收不再“任性”，扩大了地方立法权，限制了地方制发立法性质的“红头文件”，使限行限购等行政手段不能随意使用，等等。但从已公开的草案文本来看，此次立法法修改，我们还要进一步关注以下几个问题：
第一，要关注地方立法权能否科学行使的问题。赋予所有市区的市以地方立法权，意义重大。但是，立法的过程中，始终有一种观点，就是担忧地方能否真正享用好这些“突然爬下来馅饼”。因为从目前的实践看，少数有立法权的地方，制定出的地方性法规和规章中，确实存在质量不高、立法重复等问题，有的地方还借地方立法权，增设公民义务，限制公民权利。因此，立法法修改过程中，确实有必要以专门的条文对地方立法质量作出规定，可以通过明确立法重点、完善程序、强化监督等措施，使地方立法权能够依法行使，科学行使，恰当地反应最大多数人的意志。
第二，要关注授权立法问题，特别是全国人大常委会已经作出的授权决定的效力问题。从公布的修正案草案来看，此次修改明确了授权立法的时限。但是，对于此前已经授予国务院暂且行使的立法权，特别是税收立法权，却没有明确授权终止时间，这其中就包括1985年全国人大对国务院在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定和条例的一揽子授权。这个授权决定迄今已有30年，国务院凭借这一授权制定了大量行政法规，但随着中国特色社会主义法律体系形成以及全国人大及常委会立法工作的不断细化与深入，这一授权决定存在的意义已经不大，根据这个授权制定的暂行规定和条例，也有必要明确其上升为法律或者终止生效的时间。如果立法法对此不作回应，民众所关心的税收“任性”等问题，彻底解决就仍然没有明确的时间表，这显然与民众的期待不一致。
第三，要关注立法程序的进一步完善问题。立法法用大量的条文规定了立法程序，但对一些长期以来经常使用却效果不佳的程序性规定，未作进一步完善。比如立法听证程序，立法过程中举行听证会，听取各方意见，这已是各地通行做法。但是，许多地方在举行听证会时，只是简单听取各方陈述，听证会和一般的听取意见座谈会在实质上并没有什么区别，听证会的效果也引起了社会质疑，有的地方立法听证竟然出现“零报名”、无人问津的现象。对此，立法法应当对立法听证的程序作出进一步规范，比如，要求听证会就在常委会会议上举行，要重在“证”，把辩论作为核心环节，让不同的意见和观点在听证会上交锋，从而为立法者作出最后选择提供帮助。另外，立法法修正案草案规定了单独表决制度，这也必然要求相关程序的配套。如果立法法对此不作规定，现实中可能就难以操作。再比如，对于如何发挥人大在立法中的主导作用，也需要完善的程序来予以保障。
第四，要完善立法监督制度。可以说，现行宪法、立法法、监督法、组织法等对立法监督是有比较明确的规定的。但民众感觉立法监督效果一般的原因，却往往在于公众参与程度不够完善上。建议立法法修改时，对公众参与立法监督作出更加细致和有可操作性的规定，比如，民众认为某一地方性法规违反国家宪法和法律，他应当向哪一个机构提出审查申请，收到申请的机构应当如何处理、法定机构如何开展审查、多长时间内完成审查，都要尽可能作出明确的规定。
另外，党的十八届四中全会提出了要建立立法者职业资格制度，立法法是否要对此作出回应，也值得在修改过程中考虑。（文/朱恒顺 凤凰网特约评论员）
