2010年，一部名为《违法行为教育矫治法》的法律将有望取代饱受学界和舆论诟病的劳动教养制度。目前，各方对技术层面的问题已达成共识，立法起草的关键分歧在于，“决定矫治的机关由哪些部门组成？”

劳动教养制度立法求变

□本报记者 刘 长

尽管已从事律师工作长达31年，但面对沉疴已久的劳动教养制度，全国人大代表、黑龙江律师迟夙生仍不得不感叹:“这个制度，比我从事律师工作的时间还长。”

为了推动劳动教养这一明显违背法治精神的制度走向变革，2010年3月，迟夙生再次向两会递交了“尽快制定《违法行为教育矫治法》”的议案。令她感到欣慰的是，2010年3月9日下午，吴邦国委员长在人大报告中宣布，一部名为《违法行为教育矫治法》的法律已被列入2010年的立法计划。

翌日，全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞亦向媒体证实，《违法行为教育矫治法》将是“对原来我国实行的劳动教养制度进行的改革和规范”，目前还在起草和修改的过程中，但“进度速度会加快”。

一切预示着，已运行达半个多世纪的劳动教养制度，的确走到了变革的关口。3月9日晚，在中国社科院举办的“推动《违法行为教育矫治法》立法进程学术研讨会”上，众多知名学者不约而同地将讨论聚焦于一点:处于变革关口的劳教制度，下一步怎么走？

据参与立法草案工作的业内人士向本报记者透露:该法在起草的技术性问题上已达到共识。按预想，劳教所将更名为违法行为教育矫治场所，这里将不再有铁窗、铁门，而是实行人性化管理。

“关键分歧在于，决定矫治的机关由哪些部门组成？设在哪里？这是立法中最大的焦点。”

从斗争工具到管治手段

“如果没有一种办法来制止这些人的破坏性，对我们社会是不好的，这个办法就是劳动教养！”

按照社科院研究员于建嵘的观点，诞生于上世纪50年代的劳动教养制度，可以分为两个阶段:从创立到“文革”时代，劳教是“政治斗争的工具”，而在1978年改革开放后，劳教转变为“社会管治的手段”。

劳教制度诞生的大背景，乃是1955年的肃反运动。当时，被清理出来的反革命坏分子有数万之众，而传统处理办法如警告、调职、撤职、开除党籍和判刑、枪决等，均已不能满足形势发展的需要。1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，第一次明确提出“劳动教养”的办法。

该《指示》创造性地提出，对于那些“不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上又会增加失业”的人，应适用“另一种办法”—— 不判刑，虽不完全失去自由，但“亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资”。

这个独树一帜的“另一种办法”，在1957年9月的人大常委会上，被时任国家主席刘少奇再次强调:“毛主席说，作计划、办事业都要从全国六亿人民出发。”“如果没有一种办法来制止这些人的破坏性，对我们社会是不好的，这个办法就是劳动教养！”

当年，《国务院关于劳动教养问题的决定》颁布，我国劳动教养制度正式创立。

正如空想社会主义大师欧文的名言:“完善的新人，应该是在劳动之中和为了劳动而培养起来的。”新建立起来的劳动教养制度相信:“劳动”，将是塑造社会主义“新人”的不二法门。

“这时劳教主要是用来作为政治处罚的手段，而不是针对刑事犯罪分子。二是用来防止城市‘流民’的出现，在计划经济体制下，是用经济手段来实现对人的控制。”于建嵘说。

但是，在实践中，劳教很快偏离了强制劳动、教育改造从而塑造“社会主义新人”的设计轨道，在管理上与监狱无二，成为剥夺公民人身自由的一种方式。

1979年，国务院于12月5日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》，并将1957年颁布的《关于劳动教养问题的决定》重新发布实施。这预示着，劳动教养制度在“文革”十年中断后，又进入恢复重建的新阶段。

司法程序外剥夺公民自由

“边远地区用劳动教养的方法限制老百姓到上级告状，比如说扰乱了正常的工作秩序、侵犯了警察的什么程序等等。”

1981年8月11日，彭真视察秦皇岛市劳教所，一位姓侯的负责人指着墙上的标语口号向彭真介绍:“我们过去写的内容和颜色，都是学监狱，写的是黑色大字‘坦白从宽，抗拒从严’，现在改成了‘向昨天告别，同错误彻底决裂’，而且都是红字。”

红与黑，体现了劳教制度即将发生的某些微妙变化。彭真视察后半年，经国务院批准转发的公安部《劳动教养试行办法》颁布，该办法对劳教制度的各个方面做出详尽规定，随之成为判定是否需要劳教的主要依据。

自此，劳教制度亦逐渐从处罚反革命坏分子和右派分子的专政手段，演变为惩罚那些破坏社会治安又不够刑事处罚的“大法不犯，小法常犯”的人。

但是，“劳动教养的本质并没有发生变化，仍然是司法程序外剥夺公民自由和权利的一种方式。”于建嵘认为，如果用法治理念来审视劳动教养制度，其违宪性仍显而易见。

正因如此，近年来，学界、媒体和公众舆论要求废除劳教制度的呼声，一直没有停止。2003年，孙志刚之死曾引发民众对公民人身自由权的热烈讨论，最后以收容遣送制度的废止而告终。但同样性质的劳动教养制度，受到了同样的批评，却依然保留了下来，并沿用至今。

长期从事基层法律工作的迟夙生律师发现，地方政府正以劳动教养的方式掩盖社会矛盾、堵塞老百姓的呼声。

“劳动教养是从基层乡镇一级的派出所开始做的。”迟说，“边远地区用劳动教养的方法限制老百姓到上级告状，比如说扰乱了正常的工作秩序、侵犯了警察的什么程序等等。”

北大法学院教授陈瑞华研究发现:“所谓的‘劳动教养管理委员会’，似乎从一开始就属于虚设的机构，后来劳动教养的审批权，完全由公安机关所控制，这可能是当时的立法者所没有想到的。”

这正是迟夙生看来更为严重的问题:劳动教养制度实施缺乏应有的监督。名义上对于劳动教养的决定，可以提起行政复议和行政诉讼，“有这种制度，但是操作不了。”

“这种劳动教养案，一般控制在当地政法委手中，我们律师事务所受理了大量这样的案件，但是，无一立案。”

废除，还是改革？

“这个制度不能完全废除，但是要改革。”

据本报记者了解，针对劳教改革，曾有两种思路:其一，劳教无权处置犯罪，理应直接废除，留下的空白，由治安管理处罚法去处理。其二，劳教缺乏程序监督，应将其并入刑法，使其“轻罪化”，交由司法审判从而保证程序合法。

但目前，两种思路都有不同程度的反对之声。

北大法学院教授姜明安这样解释为何不直接废除明显违反宪法和法治精神的劳教制度:“因为我们也要考虑到保障社会治安，维护经济社会的安定，针对一些小错误不断大罪不犯的行为，应该有一个治理的措施，有一个治理的办法。所以，劳动教养制度还是有用的。”

“这个制度不能完全废除，但是要改革。”

因此，学界有一种声音认为:如果按治安管理处罚法去规制，那么，仅仅靠15天的拘禁，似乎难以处理那些“小错误不断大罪不犯”的行为。

至于第二种思路——将劳教“轻罪化”从而纳入刑法，重庆大学法学院院长陈忠林教授认为也不可取。“劳动教养或者今后的《违法行为教育矫治法》，不能针对这个行为的违法性，只能针对这个人是不是有再度实施危害社会的危险性。”

因为，“如果仅仅按照违法行为的严重程度为根据来决定的话，《违法行为教育矫治法》就没有存在的根据——连关一天都不够，凭什么关上五天、十天、半个月或者半年？”

此外，社科院法学所研究员刘仁文也对“轻罪化”表示了另外的担忧:按照我国目前刑事法制，一个人被判有罪，尽管刑期会短些，但实际上比被判劳教要严重许多，不仅将终身背负耻辱包袱，还会对其升学、就业、工作带来一系列消极后果。

因此，参与过《违法行为教育矫治法》起草工作的陈忠林主张，新的立法也许应该跳出上述两种思路的局限，突出“强制性教育矫治”。“治安管理处罚法是处罚违反治安管理处罚的行为，是矫治你再度实施危害社会行为的危险性。”

他认为，新法所规制的主体应具备以下特征:第一，这个行为人已经实施了严重危害社会的违法行为。第二，行为人已经严重实施了违法行为，但不属于刑事处罚的范围。第三，行为人确实有再度实施危害社会的行为。

“最怕的是新瓶装旧酒”

“这个机关设到哪儿都可以，但是就是不能设到公安机关。”

面对已列入立法计划的《违法行为教育矫治法》，业内专家担心:“法律确实通过了，到时候出现一个‘新瓶装旧酒’，这将是对法治最大的危害。”

“问题的关键不在于，一个机关可以单独决定正式剥夺自由多长时间，而在于以什么样的程序。”清华大学法学院副教授易延友说，“如果现在劳动教养出法律了，公安机关自己一家决定，哪怕6个月都是违宪的。”

著名维权律师夏霖亦表示，如果新法草案里连公安机关的实质决定权都没有纳入实质司法审查的话，这样的一个法律“不如不立”。“这种法律简单草草出台，反而用人大的新瓶装了公安的旧酒，实际上只是回应了外界的指责，却反而让劳动教养取得合法化的地位。”

据陈忠林透露，目前该法立法过程中的诸多细节问题已达成一致，“有一个分歧是决定矫治的机关由哪些组成，这是立法中存在的焦点问题。”

事实上，早在2005年，全国人大就将替代劳教制度的《违法行为教育矫治法》纳入立法议程，2007年初，全国人大当年计划准备在10月进行初审，后因故取消——有消息显示，该立法计划受到了来自公安部门方面的阻力。

而陈忠林的意见，仍代表了目前学界的普遍看法:“这个机关设到哪儿都可以，但是就是不能设到公安机关。”

“如果设到公安机关，那么，公安机关可能会为了维护自己的利益或者让机关的效能更有效，在处理问题过程中不注意人身自由的保护、不注意对他们相应权利的尊重——那就会成为一个常态，跟现在差不多。”“也就是‘又当运动员又当裁判’。”

不过，同样参与立法起草工作的迟夙生则看到了事情进步的一面，她说:“现在至少我们大家取得了共识——立法，已不是公安机关一家之言了。”“我觉得为了人民的幸福和尊严，急需这部法律的出台。”