兰台说史•取消农业户口区分意味着什么

2016-09-27 10:39 凤凰历史兰台

引言：日前，一条新闻吸引了广大读者的目光，北京日前宣布将取消农业和非农业户口性质区分，统一登记为居民户口。中国大陆推动户籍制度改革，已有30省市自治区提出将取消农业户口。这项重大的改革关系到每个普通居民。那么我们所熟悉的户口制度是怎么来的呢？农业和非农业户口又是如何产生？它们之间区别的取消意味着什么？这里我们就来聊一聊。

取消农业和非农业户口性质区分资料图

户籍制度在我国源远流长。简单扼要的说，在古代这就是政府控制社会、人口的重要手段。

说起来，战国的时候秦才真正建立起户籍制度。秦献公十年(公元前375年)"为户籍相伍" 就是按五家为"伍"的办法编制户册，把"伍"作为户口编制的最基层单位。到了秦孝公时期，在"伍" 之上又设立了"什"的单位，即每十家为一"什"。《史记·商君列传》记载：孝公"令民为什伍，而相收司连坐"，什么意思呢？就是说把居民都编成五家、十家一个单位，然后让他们相互盯着。如果一家有罪，其他九家就要向官府告发。如果不告发，那么就一家犯罪十家跟着连坐。

编成相互盯梢的"什伍之制"后，秦朝又规定，居民要迁徙户口，必须向官府办理"更籍"手续。根据秦简的记载，居民要迁居，必须向官府申报，经过批准并办理迁移户籍的手续。如果不办"更籍"手续而擅自迁移者，就要受到法律惩处。

实际上，不止是迁移户籍需要证明，普通人想要移动到其他地方，也需要官府发放的通行证明。在当时称为"符传"。《秦律》规定，"游士在，亡符，居县费一甲"。所谓"游士"，是指无固定住址的游食之士，"亡符"，即没有通行证"符"。这就是《商君书》中所说的"令民无得擅徙"。

商鞅逃亡时欲宿客舍，他未带任何凭证，主人便说“商君之法”规定留宿无凭证的客人是要“连坐”治罪的这就是“作法自缚”的由来

这其实也好理解，本来已经编成五家十家的相互监视着，要让你能随便迁徙随便移动跑了，这相互监视的设置不就白费了吗？

于是，秦帝国将固定户籍与阻止居民个体的迁徙结合起来，就形成了此后中国传统社会前期的典型社会结构：国家控制下的固定于土地之上的大量自耕农成为帝国的基础。从秦到汉再到唐一直传承。

为什么要这样？原理也很简单，古代生产条件落后，除了吃穿用度之外，一个家庭剩余的生产剩余产品相当有限。而秦国这样有着一统天下抱负的政权，想一举打败山东六国，就必须把自己辖下的人力物力发挥到极致。怎么办？那就想办法把每个具体的国民都控制起来，直接从每个人，每个家庭抽取资源。

比如大秦要打仗了，有了这套户籍控制制度，国家就可以直接从自耕农中抽调成年男性参军。当然，国家的税收也以控制户籍中的男丁为基础，挨个按人头征收。

这套户籍控制技术，因为直接控制了国民个体，可以直接抽取民间大量资源，发动大量民力，因而从来都是古代"有大作为"皇帝的最爱。当然大量抽取个人和家庭资源，在古代也肯定会造成之后的百业萧条，人口大幅下降——很少的剩余产品甚至人口本身都被国家抽取了，等待很多个体和家庭的就当然是死亡了。

“有大作为”的皇帝的文治武功是建立在农民个体和家庭资源之上的

但总体来说，因为方便汲取民间资源，从秦到清，这套户籍固定限制移动的体系一直中国传统帝国结构的基石。

如果说在这一过程中有过大的变化的话，那就是中唐到宋代这一段了。在这一段时间里，政府不得已逐渐放弃了直接控制每个民众个体和家庭，转而控制财产（安史之乱后，唐朝藩镇格局，朝廷无法直接控制每个居民个体了，长达百余年的沿袭，让急就章变成了路径依赖。而五代承唐，宋承五代，就按照这个路径越走越高了）。税收基础从户口人丁变成土地，征税时按照土地拥有者拥有的财产（主要是土地）为税基征收。

简单的说，朝廷最关心的不是每个人应该交多少税。而是每块地应该收多少税，收税直接问土地主人要，至于这地是土地主人自己种还是雇别人种，朝廷不管。那么打仗啊，修建大工程啊这些以前可以靠直接征发居民的大型活动怎么办呢？当时的政府对策就是花钱雇。军队是脱产的雇佣兵，劳役也在地方上雇佣人来干。

《清明上河图》展现的宋代繁荣的商业

那么这么多的钱哪里来呢？两招，一靠大规模货币化，政府大规模发行货币，让货币充斥到原来不需要货币直接通行实物的各个领域里，比如，交税，原来叫实物粮食、布匹，现在交钱。又比如，商业，原来可以用布匹绸缎当钱交换，现在不行全用钱了。第二招就是放开流动，在流动中，各职业的向专业化发展，商业更加发达，政府从中抽取流转税，从吃存量变成吃流量。而两招合一，朝廷控制好货币投放和回收就能把整个社会拨动起来，这就是玩金融了。

这个结构将传统严密控制人口流动的通行证制度一并打破。这就导致宋代户籍制度的放松，城市户籍随之快速增长，今天的估算大约占总人口的12%-20%。如此巨大的人口变动必须有相应的新统治结构，宋代统治者就正式将城市户口"坊郭户"和非城市户口"乡村户"纳入了体系之中。

可惜，中唐到宋代的变化只是一时变奏，金灭北宋，元灭南宋，刚刚控制农耕社会的游牧政权玩不转宋朝那么高端的手段。相比之下传统的固定人口、限制流通，吃存量的结构简单直接，能被他们接受，于是秦汉体系重回中华大地。短暂的元朝过去后，明朝建立之初，乞丐出身的朱元璋也只能学元朝。他还试图重新建立一个自耕小农为基础的国家，明朝从开始就走了限制人口流动，将普通人束缚在土地上的传统体系之路。

明代后来这些个皇帝们都继承了太祖爷的办法

之后的明清一脉相承，在控制力强的时候，控制人口户籍直接汲取资源就是不二的选择。朱棣五伐草原，乾隆十全武功，都是这种结构下诞生的"大手笔"。但宋代的经验也不是完全湮没。每当政权控制力下降，固定控制户籍人口逐渐力不从心的时候，朝廷就会转向从商业流动中征收税收吃流量，最典型的就是晚清的厘金制度。

就这样兜兜转转，到了1949年，中华人民共和国成立了。

新中国成立后，同样选择了传统的固定人口，限制流动的结构。但这个选择，却并非完全出于路径依赖，而更多来自相当实际的考虑。

一个压力当然是治安。建国后为了肃清国民党势力的反扑，以及抵御外部敌对势力的渗透，对居民身份进行固定控制就成为最简单且效果显著的一招。在城里有居委会，农村有公社，在人员流动被最大限度阻止的环境下，家家户户相互熟悉相互盯防，一旦有什么违法事件很难瞒过相互熟悉的左邻右舍。而一旦有陌生人来到，不但邻里皆知，居委会、公社等基层组织还要查问，自然最大限度堵死了敌对势力的活动空间。

建国初期打击敌对势力的宣传画

另一个压力就是，新中国也有"大手笔"要完成，而传统固定户籍制度是最直接也最高效能为"大手笔"提供资源支持的制度。这个"大手笔"就是工业化。

建国初，中国的工业极其落后——466亿元的工农生产总值，农业经济占70%达到326亿元，轻工业为103亿元占22%，重工业仅仅是37亿元只占据可怜的8%。是个彻底的农业国。而为了在这个工业化的世界上快速赶超先进国家，新中国政府选择了苏联的计划经济体制。计划经济本身就要求控制和固定人口，与工业化对资金的要求不谋而合，当然也稍有不同。

发展重工业“赶英超美”

传统的固定户籍阻止流动无非"耕战"二字，人口都固定为自耕农。大工业化不同，不但需要大量资金启动，也需要相当的人口成为产业工人。

于是，"二元户籍"就顺理成章诞生了：国家将全体居民分为"农业户口"和"非农业户口"，同时将所有土地收归国有，户籍与人籍统一，不再有身份证，居民身份由户口簿证明，同时限制人口流动。

二元户籍限制了流动

这样，国家将一部分人规定为农业户口，固定在国家的土地上从事农业生产。将另一部分人口规定为"非农业户口"，固定在城市中充当产业工人。同时，产生"工农剪刀差"，农业向工业输血。"剪刀差"的起源是苏联于20世纪20年代发明的"超额税"。其目的也一样，为了实现"快速工业化"采取了"以农补工"的方式压低农产品价格抬高工业品价格，使得农民收入在交换的过程中部分流入工业部门手中。据估算在1953年开始粮食统购到1986年取消粮食统购一共从农民手中无偿拿走6000-8000亿资金。

由于户口制度带来的剪刀差，1949年后的中国等于从固定为农业户口的农民身上快速抽取了工业发展必须的资本，实现了工业化的快速推进。

当然剪刀差的存在极大地增加了国家收入，快速推进了工业进步，同时也给农业户籍人口带来了极大的负担。同时，固定的户籍，一切经济活动从计划出发，缺乏流动的社会也直接导致经济活力的底下，结果就是改革开放前的中国社会，大家都知道是什么样的。

打工

改革开放后，一个重要的变化就是逐步放开了人口的流动。虽然农业与非农业户口还是壁垒森严，但人口流动逐渐放开，大量农业户口居民得以到沿海工业发达地区"打工"。1984年，又实行身份证制度，将人籍与户籍区分，方便人口的流动。

人口流动的放开和商品经济的引入给中国经济注入了活力。随着中国工业起步阶段结束，加入WTO后成为"世界工厂"，作为为工业起步积累资本的剪刀差不再是必须的。2006年起，国家又废除了定向向农业户口征收的农业税。农民身上的负担减轻了。

随着中国逐步融入世界大家庭，新的问题取代了旧的问题，对农业户口与非农业户口制度产生了更大的冲击。

一方面，固定户籍制度自古以来有利于政府直接控制每个个人和家庭，进行直接资源抽取。被抽取后的个人和家庭仅能维持可以生存的状态，而被抽取的资源被政府用来发动"大手笔"消耗掉。但中国加入WTO成为"世界工厂"之后，生产力大大发展，大量产品被生产出来，供给世界各国。但随着金融危机，美国等发达国家的购买力下降，造成中国生产力过剩，而国内，被固定户籍束缚住的民众缺少消费能力和意愿，过剩的生产力无法被从内部消化，形成了新的难题。而要打破这个怪圈，给普通农业户口居民松绑，赋予他们更多的流动权利成为必然的选择。

另一方面，随着90年代末分税制改革，地方财政越来越依靠土地财政——因为土地国有，在土地使用权出让转移中变现的使用价值成为地方财政的依靠，越来越高的楼价就是证明。但目前地方财政能够动用的，还只是城市用地——在更大量的非城市用地的农业用地上，还捆绑着建国初就被固定在土地上的广大农业户口居民，如果不能将他们和土地的绑定解散，这些名义上归国家集体所有的土地就只能是地方财政看得见却永远吃不到的肥肉。