权力的分散：各州及其下属区域

在联邦制中，每个州都有一整套政府机构，行使立法、行政及司法权；在州政府之下还有其它一些政府组织，在全国范围内约有8万至10万个这样的独立机构，这些自治市、县、学校区及特别区在整个体制中分别享有不同等级的决策权。

大多数州的主要下属区域是县，小到仅有100个居民(得克萨斯的洛应县)，大至有500万或更多的居民(伊里诺斯州的库克县和加利福尼亚的洛杉矶县)。在一些州，郡县等将自身起源追溯到殖民时期，具有很强的自我意识。而在有些州，郡县可能是新设立的。无论哪一种情况，它们都是州政府的产物，州政府可以根据自己的需要改变县界或章程，县政府充任州政府的行政工具。他们通常不遵循分权原则，由委员会负责管理(有时称为“县法院”，尽管实际并不是司法机构)，委员会实质上具有行政和立法职能。县司法机构或法院可能存在也可能不存在。改革县政府是件乏味而又需要加以专门考虑的事。但是，这个问题变得越来越重要了，因为县政府负责土地的使用权──例如，它们经常在促进或阻碍发展方面起重要的作用。同时，县政府还为辖区内居民提供基础服务，如安全保卫，交通及医疗服务，许多居民也许根本不住在提供这些服务的城镇内。县政府基本收入依靠征收财产税。这也成了税制改革中的一个主要的、久而不决的问题。

所有的州都有自治市，大的市依自己的章程组成，如底特律，小的市依一般法组成，更有些小的镇和村没有自己的特殊权力，通常依靠县及特区的服务。城市通常依照州政府授权通过的，明确权力及责任的章程进行运作。一般是采取三种主要政府形式之一。委员会制的重要性日渐减弱，并趋于消亡。它不实行权力分割制。选举产生的委员们分别担任市政府一个部门的行政长官，他们集合在一起，形成委员会，或叫城市立法局，负责通过市政法令。例如，选举人可以选举一个税务委员，一个公共事务委员，一个公共安全委员，每个人负责执行其特定的行政职能。但是作为委员会的一员，他同时也是立法委员会的一员。这种形式的市政府中所存在的问题之一在于，每一个委员都在市政部门有一定的实权，就好比有好几个市长，每人都有独立的权力，相互合作的意愿很小。

同美国的州及国家政府最相像的政府形式是市长暨议会制。在这种体制下，由一位经独立选举产生的市长担任行政部门的首脑，由选举产生的议会或市政委员会组成立法机构。这种“市长强权”制的政府同美国的国家政体很相似。市长有权任命主要部门的领导，并对议会的议案有否决权。而在“市长权力薄弱”制下，议会有权任命政府部门的领导；市长没有否决权，尽管市长仍在政治上承担主要责任，但实际上市政府倾向于由议会掌握；市长暨议会制存在于绝大多数大城市中。选举产生的行政首脑能够让选举人对他们不喜欢的政策提反对意见，并有可能“排除恶势力”。通过选区或行政区选举市政委员会委员或议会成员，能使不同种族、民族或不同收入阶层选举出代表他们利益的代表。市长暨议会体制至少能为倾向于在大城市里存在的主要少数派团体选举代表本集团利益的代表提供了可能。

议会暨行政长官体制是本世纪初期改革者们致力于“整治”城市政治、消除腐败、低效率及“老板统治”的结果。最初的想法是，行政是一个中性的过程，能够与制订政策区分开来，尽管现在一般认为行政在政治上并不是中立的，而且行政官员们对政策的解释也极大地影响着政治进程。在这一体制下，选举人选出市政议会，然后由议会聘任城市行政长官──通常是受过公共管理训练的人员──负责管理城市的行政部门。市长可由议会挑选，或直接选举产生，他或她主持议会工作；没有行政大权。议会作为市立法机构，负责通过政令，制定总体行政政策，行政长官负责政策法令的具体实施。议会有权在任何时候以任何理由解聘行政长官。因此，谨慎的行政长官不应当在城市里充当政治上的活跃分子，但他们处理城市行政工作的方式也是政治程序的一部分。议会暨行政长官逐渐推广开来，尤其在地区相对差异不大的中小城市，更是如此。大多数改革者们以及许多政治学家都赞成这种体制，因为行政职业化提高了工作效率。并且抑制了市长暨议会制的市政管理中经常出现的公开的政治偏袒现象。然而，没有哪种制度能保证在市政管理上毫无瑕疵。值得注意的是，密苏里州的堪萨斯城通过著名的潘得葛斯特机制(Pendergastmachine)维持其市长暨议会制，这是个典型的“老板统治”模式，在本世纪初统治该市达几十年之久。

议会暨行政长官政府制的批评者们认为，它不仅仅是一种类似商业经营的活动，而且也趋向于为商业盈利及精英们的利益服务。选举人不直接挑选市政的管理者，也就很难对他们可能不喜欢的政策发表指责性意见。而且，在全市范围内选举理事会成员，而不是通过选区或地区进行选举的典型做法，使少数派不能有自己的代表。一些联邦法院已清楚地认识到这一点，已经在一些城市中取消这种选举方式，理由是，大范围内的直接选举剥夺了少数派应得的代表席位。评论家们还发现，在无党派基础上选举理事会的习惯做法令人不安，这种做法使在位的委员不大可能被选掉，因为选举程序倾向于极为混乱，而且大多数市民甚至不愿意去投票。

议会暨行政长官体制优点或缺陷暂且不论，这种制度通常都能很好地运作，尤其是在中小城市，随着更多的城市采纳这种方式，看来它有可能成为除大都市之外的未来市政管理潮流。有些城市采纳了混合模式，将典型的分权制同专职行政长官结合起来。在这种体制中，管理者，或叫做行政部门主管官员，向市长而不是向理事会负责。因为行政长官受过很好的培训，因而是职业化管理。然而选举人也可以通过选举，保留或是替换现任市政管理人员，也就是说，通过选举市长或不投市长的票，直接发表他们的意见，由市长任命或免去行政官员的职务。

城市作为政府的一个单元，通常在教育、卫生保健、安全保卫及消防方面，及文化娱乐设施，诸如公园、博物馆，及娱乐场所方面负有基本责任，它们通过征收所得税或营业税，借贷以及接受州或联邦援助的方式筹集资金。它们为市民提供服务的能力也差别很大；美国许多较老较大的城市正逐步地走向衰败，因为社会责任不断加重，而税收来源却日渐缩小，人口大量移居市郊，但却仍希望继续享受以前在市区的优厚待遇。

除了这些政府单元之外，还有一个学校区和特殊地区的网络。由一个选举产生的委员会管理的学校，很久以来就已存在了。它们主要通过征收财产税及发行债券筹得资金(这些债券实际上是必须由地方选举人同意才能取得的贷款)。诸如供水、排水，自然资源保护及交通等项服务也越来越依赖于特殊地区。这些特区可以征税、支出并借款。由于可以由州政府根据需要随时建立或改组，所以特区迅速地对付突发问题。它们可由选举或任命的委员会负责管理。有时也会因特区权力过大而妨碍其它政治单元。最突出的例子是纽约和新泽西的港务局，这是一个州际机构。起初由罗伯特．摩西斯领导，几乎全权负责整个纽约市的交通。事实上，纽约市的基本框架，以及纽约州的许多方面──公园管理，公路以及住房──都是由一个非选举产生的官员通过一个精心构筑的、内部紧密的管理委员会和权威人士控制长达近50年。因此，特区的职责尽管范围较窄也是成为另一个值得关注的方面，同时也需要协调这些数量不断增长，职责各异的特区活动。

所有这些下属区域都在某种意义上从属于州政府，这就使得它们同州政府的关系与州同联邦政府的关系截然不同。事实上，州政府基本上是单一性的制度，能够很好地运作，一旦联邦突然消失，也不会有什么变化。很多州实际上比大多数独立的国家还要大。诸如加利福尼亚、宾夕法尼亚、伊利诺斯、得克萨斯及纽约州的政府职责之大──外交事务外──就如同管理荷兰、丹麦或比利时这些独立的国家一样。然而，在联邦体制中，另一个权力机构──国家政府──也同州政府一样对同一片土地行使管辖权，根据《宪法》的规定，一方不得侵犯另一方的权力。一般情况下，这种关系一直是这么维系着，尽管也免不了发生一些相互抵触，以及州政府抱怨联邦官僚机构的干预，或华盛顿方面抱怨地方政府过分顽固。

这种相当复杂的体制需要有一些不仅能够在州及国家政府之间，而且能在相邻州之间解决纠纷的机制。这种机制就是联邦法院系统，通常是美国最高法院。只要国家政府在《宪法》规定的权限内行使权力，它就具有最高权威。根据《宪法》第6条，联邦法律及条约是“国家最高法律”，尽管这些法律可能并不与最高法院对宪法的解释相互冲突。因此，任何州法律如果与联邦法律或条约发生冲突，就是无效的，即使是在州政府权限内实行也不例外。

联邦主义制衡的变化

今天，州所独享的司法管辖权已变得很小，因为从建国之初，最高法院对宪法的解释就趋向于赋予国家更大的权力。今天的州政府有权制定税收政策，行使警局，建立自己的教育、保健及福利制度。即使在历来属于州的职权范围内，联邦政府也通过提供援助参与州的活动，这笔援助款对每个州都是一大笔收入，联邦以此要求州政府按联邦的标准行使职权。在某些情况下，联邦政府也会就其管辖权之外的事务要求各州采取统一政策。例如，州政府有权制定高速公路上的速度限制，但是现在限速标准必须是在州际间高速公路上不超过65英里/小时，在其它公路上不超过55英里/小时，才有资格取得联邦高速公路拨款。同样，尽管里根总统一贯强调各州的权利，他仍于1984年签署了一项法案，要求各州将饮酒最低年龄限制在21岁，方能取得政府的拨款。各州独立行使的职权也必须符合《宪法》要求，这就使得联邦法院在一定情况下具有管辖权。

这些例子并不能说明联邦制正在消亡或者说各州已不再是充满活力、不断发展的政治实体了。州政府的发展速度极快，如同地方和国家政府一样，正不断发挥着更大的作用。

州在今天具有双重属性：它们作为实体政府有自己的权力和职责，同时它们还自觉地在行政方面负责很多联邦──州之间的合作项目。如果有人认为国家政府不顾州的利益，或者在可能的时候试图努力削弱州的权力的话，他应当到华盛顿联邦总部呆一段时间了解情况。总之，即使有一点点迹象表明一个行动会引起州各机构的广泛不满，联邦机构的官员都会竭力采取措施加以避免。

纯属于联邦国内的项目非常少，大多数项目都需要借助州的参与和积极合作。尽管一概而论是不恰当的，但仍可以放心大胆地说，作为一项原则，联邦机构对于州的意志太过于敏感而不是不够敏感。这种趋势常常容忍某些做法的继续存在，如在公立学校中实行种族隔离，建立在州或地方偏见基础上的歧视性的福利待遇。国会方面对此不采取行动也纵容了这些行为及其它类似违反《宪法》要求的行为继续存在，直到最后，不得不由最高法院采取行动。甚至在国会和法院已采取了行动时，由于政府机关胆小怕事，或者对此漠不关心，或者甚至对此类要求怀有敌意，也会在很大程度上阻碍行政方面的拨乱反正。

联邦原则根植于美国政府机构中。由各个州相同数量的代表组成的参议院，是最纯粹的联邦主义的表现形式，而其它政府组织(仅除最高法院之外)也在不同程度上反映了联邦原则。例如，美国众议院是代表人民的，而不是代表州，按各州人口分配各州众议员名额。但是，不论多么小，每个州都至少应当有一名代表。因此，就使得“人民的代表机构”众议院，也在一定程度上反映了州的存在。选举团也是以州为基础，既体现人口的数量，也能体现州作为单元的存在，因为每个州的选举团成员名额与它在国会中的代表数目相同。在选举团未能选出总统的情况下，选举总统的重任落在了众议院头上。众议院选出一位总统时，不论州议员代表团人数多少，每个代表团只有一票投票权。政党是以州为基础的，而且在州和地方一级相对地比在国家一级实力强大。因此，尽管实权已在相当程度上转到国家政府一边，并不能说明联邦主义正逐步退出历史舞台。

但是，联邦呈现的这种活力是否是一件好事?是否联邦主义已经变得过时而无用了呢?有些学者是这样认为的，但其它人则极力反对。联邦主义固然有一定的缺陷，例如，一个州的法律可能同其它州相差很大。州际间行车的卡车司机必须很清楚地知道这一切，因为他们必须确保他们所载货物的重量、高度、长度、宽度符合他们途经各州的不同要求。在每个州他们都有可能被拦截下来，以检查是否符合规定。最近联邦在卡车司机问题上的立法消除了很多州内的限制规定。例如，尽管一些州认为挂多节拖车的大卡车是安全隐患，但各州不得予以禁止。离婚法的差异在过去也造成一些争议。在很少的一些情况下，一个州认为可以离婚的情况在另一个州却不能得到允许。总之，根据《宪法》第4条的“完全忠诚及信用”条款的规定，这类不便之处能够保证被控制在最低限度。同时，在正常情况下，每个州必须承认其它州的行为。

然而，联邦主义的批评者们指出，州的存在容许了种族隔离及对各种人权和自由的侵犯等非法行为的长期存在，因为权利法案并未限制州的行动，这些论点似乎很有说服力。另一方面，种族隔离的开始是因为国家政府要为是不予关心，要么是同情顽固势力。在这种情况下，种族隔离同样也会存在于单一制的州地区范围内。例如，最高法院对普莱西诉弗格森(Plessyv．Ferguson)一案(1896年)做出的决定，允许在南部及边境地区实行种族隔离，就是在宪法第14条修正案颁布很久以后做出的。这一修正案的目的之一，就是为了防止州侵犯少数种族的权利。更有甚者，到20世纪伍德罗．威尔逊(WoodrowWilson)任总统期间，哥伦比亚特区还正式确立了种族隔离制度。根据这一结论，州也采取了一些其它违反民权及自由的做法。如果这些行为，如种族隔离，能够得到最高法院、国会和总统的准许，并能被人民接受或容忍，那么也说明问题根源并不在于联邦组织结构，而在于公众舆论。