官员问责制

“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为了确定人们的相互关系而设计的一些制约[1]”。现代政府在致力于维护现有制度，不断推动经济发展、社会进步的同时，难免会碰撞到制度本身，政府官员的违法或失职行为会带来一系列不良后果。

因此，追究政府责任无论从规范行政行为，提高政府效率，还是改善政府管理方面来看，都具有极为重要的意义。由于政府职权划分存在模糊性，中央政府与地方政府、政府各部门之间的职能责任分割不明确，所以政府归责制在当今基本是以官员承担责任的面貌出现的，即直接负责的主管人员和其他直接责任人员担负责任。

一、实行“官员问责制”的必要性

官员是指在国家机关中把持行政权力、负有行政责任、处理行政业务的工作人员。官员的责任一般可以分为四个层次，最严厉的是触犯刑律的刑事责任，其次是违反行政法的行政责任，再次是违反党章或政纪的政治责任，最后是工作不力的道义责任。[2]

尽管我国的立法、司法和行政领域都涉及到了官员问责这一问题，但由于不具备完整的规制体系，欠缺切实有效的问责办法，官员问责在很多时候并没有得到贯彻落实。

从立法表述来看，《中华人民共和国刑法》第九章专门规定了国家机关工作人员的刑事责任，但由于条文对犯罪行为的描述过于抽象，一些违法犯罪的官员借“无罪推定”原则的保护而逍遥法外；《行政法》与《行政诉讼法》重在规范公民、法人和政府的关系，对政府官员自身的约束甚少。从司法实践来看，个别官员在犯罪后利用关系刻意逃避法律追诉，本应受到刑事法庭的审判，却只遭受党纪政纪的处罚，重错轻罚的现象时而出现。从行政实际情况来看，一些官员认为自己干的是公家事儿，干好干坏都由公家扛着，在秉公过程中做出什么样的行为都不为过，因“公”违法而被追究责任尚未引起足够重视。[3]

孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇见界限的地方才休止”。[4]官员是行政权力的把持者，也是行政资源的分配者，如果官员能够不受严厉处罚地获取较多的利益，低成本低风险地违法犯罪，那么他们利用权力换取私利的欲望就会越来越大，不法行为也将日益频繁，这势必导致国家人民财产的损失。因此，要规范官员行为、防止违法乱纪，必须建立系统完善的问责体系，使“落马”官员受到应有惩罚，也让那些准备跨越“雷池”的官员有所顾虑。由于问责制要求问责过程和结果的公开知情，势必让官员顾及到“面子”问题，这也是问责制不“内部处理”更具震慑作用，从而降低官员违法犯罪的可能性，切实保护公共资源和群众利益。

二、官员问责制的三个侧重点

官员问责制并不是有关官员违法乱纪、犯罪失职的具体惩处规定，而是对其违法或不当行为及其后果都必须和能够追究责任的制度，是强化和明确政府责任，改进政府管理的一种有效的制度，是监督政府的重要方面。[5]

一般认为，2003年的SARS危机是促成官员问责制实行的直接原因。在中央，孟学农、张文康等重要官员因重大责任事故、行政不作为和恶性违法事件受到问责处理；地方上，大连、重庆、长沙等地也相继实行了问责制度。