葛剑雄

国民经济五年计划已编制和执行至第十二个，目前已在筹划编制第十三年五年计划。但我国的五年计划是计划经济和高度中央集权的产物，已不适应国民经济和社会发展的现实，也不符合深化改革的需要。市场已成为经济的决定因素，外向经济所占比例越来越高，国际市场瞬息万变，固守既定计划不利于经济发展和调节，甚至造成不必要的损失。不同产业、社会发展项目有不同的周期，大多不以五年为期，也不同步，不同地区更有差异。现行五年计划与政府任期并不同步，难以落实或追究政府责任。花费了大量人力物力编制的自中央到地方的五年计划实际执行的效果并不理想，某些指标连续多次未能实现，有的甚至根本实施，既未说明原因，更未追究责任。

为此建议：停止编制新的国民经济和社会发展五年计划，代之以根据实际情况编制国民经济和社会发展的中长期纲要，切实编制好每年的财政预算并严格执行。主要的产业和社会发展项目应根据自身的规律、特点和国际国内条件，确定自己的目标，编制相应的中长期发展计划。地方的计划应与政府届别同步或一致，以明确责任。明确财政年度，年度财政必须在全国或地方人大通过预算后执行。建议以6月1日为财政年度起点，在全国人大闭会后，政府须按人大决定修订后报人大常委会最终通过方能执行。地方政府的预算也应在此前由同级人大常委会批准后执行。

（提案名：《关于改革国民经济和社会发展计划编制的提案》）

其他提案

鉴于司法制度的完善是一个长期的过程，以往的“严打”等运动曾造成不依法审判的后果，最高法一度将死刑复核权下放，某些大案要案的判处结果出于党政领导的干预或决定，最高法与现任或离任的高层领导层中很可能有某些积案的利益关系人或责任相关者，某些存在明显疏漏或终点的、当事人反复申诉的、有广泛社会影响的重大案件长期得不到复核以至影响最高法的公信力。

建议：全国人大常委会设置非常设的重大案件复核小组或委员会，对经最高法确定不予复核或改正而当事人继续申诉、社会舆论广泛质疑的重大案件予以复核，公布结果。

（提案名：《关于全国人大常委会接受重大案件复核的提案》）

刘树成

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，是指导我们全面推进改革、具有里程碑意义的行动纲领、进军号角。《决定》共分16个部分、60条、300多项改革举措，横跨经济、政治、文化、社会、生态、党建六大领域。在众多的改革任务中，其作用能贯穿经济、政治、文化、社会、生态、党建六大领域，且能牵一发而动全身的总突破口或总抓手是什么？本提案建议，以加强法律制度建设作为全面深化改革的总突破口。理由是：

一、这是实现全面深化改革总目标的直接要求。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这就要求在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度体系。而在一整套制度体系中，最科学规范、最定型化、最具权威、最有效力的，就是法律制度体系。

二、这是使市场在资源配置中起决定性作用的必然要求。市场经济是法治经济。市场经济具有三个属性：生产经营活动的自主性、生产经营环境的竞争性、生产经营目的的趋利性。因此，在市场经济条件下，为了维护市场秩序，维护生产者和消费者的正当权益，保障市场正常运行，保障市场在资源配置中起好决定性作用，就必须依靠一整套法律制度体系，而仅靠市场机制本身、靠政府的行政命令、靠一般的政策规定、靠普通的道德教育，都是难以奏效的。

三、这是贯彻习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第一次会议上提出的“要在总体工作思路上多动脑筋、多下功夫”这一指示精神的重要要求（见《人民日报》2014年1月23日）。因为加强法律制度建设不是局部性的改革，而是可以涵盖和带动经济、政治、文化、社会、生态、党建六大领域的全局性改革，由此可使改革既整体推进、又重点突破，既全面展开，又抓住了龙头。

具体做法：一、认真学习习近平总书记关于加强法律制度建设的一系列论述。党的十八大以来，习近平总书记就依法治国基本方略发表了一系列讲话，对于全面深化改革具有重要指导意义。

二、各地方各部门要拿出加强立法、执法、司法的路线图和时间表。按照习近平总书记关于“把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，实现国家和社会生活制度化、法制化”的指示（《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月5日），各地方各部门首先要对其管辖事务是否做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”进行大检查、大总结、大梳理。“无法可依”的，要拿出加强立法的路线图和时间表。已经“有法可依”的，要梳理出如何进一步做到“有法必依、执法必严、违法必究”，同样要拿出加强执法、司法的路线图和时间表。

三、各级党政领导干部要带头学法用法。提高各级领导运用法治思维和法治方法的能力，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的新局面，以保障在法制轨道上推动各项工作。

四、持久、广泛地开展法制宣传教育。让法制教育进社区，进课堂，家喻户晓，深入人心，在全社会形成学法、尊法、守法、用法的良好法治环境。

五、依法解决人民群众最为关切的问题。长期以来，在现实生活中，人民群众反映强烈的问题，诸如食品药品安全问题层出不穷、假冒伪劣产品屡禁不止、破坏生态环境事件频频发生等，之所以解决不好，最根本的原因是对其监管、打击和惩处没有法制化。在全面深化改革中，要抓住人民群众最为关切的这些问题，集中加强法律制度建设和行政执法力度，以取得明显突破，使人民群众切实感受到全面深化改革的成效。

（提案名：《关于选择全面深化改革总突破口的提案》）

刘白驹

我国在20世纪50年代初，建立了城市游民和贫民的救济收容制度。1982年，国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。收容遣送的对象包括流浪乞讨的精神障碍患者。应当说，收容遣送制度在保护流浪乞讨精神障碍患者利益方面，起到了很大的积极作用。但是，由于制度本身存在严重缺陷和一些收容遣送站、福利院管理混乱，精神正常者被当作流浪乞讨精神障碍患者收容和被收容的流浪乞讨精神障碍患者遭受侵害的事情时有发生。例如，1984年在佛山市收容人员欧星锦等在被遣送途中将同车的精神不正常女收容人员轮奸，1996年至1999年乌鲁木齐市精神病福利院院长王益民等遗弃收容精神障碍患者，1999年苏萍（化名）在广州被当作精神病人收容到增城市康宁医院后遭到其他收容人员轮奸，2013年3月孙志刚在广州的收容待遣所被殴打致死（他曾被与精神病收容人员安置在一个房间）。而且，收容遣送构成对公民人身自由的限制，而《中华人民共和国立法法》第八条规定，限制人身自由的强制措施和处罚事项，只能制定法律加以规定。鉴于上述原因，2003年6月20日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时被废止。2003年7月21日，民政部公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》。

救助管理制度与收容遣送制度的最大不同在于：收容遣送是强制的，而救助管理是自愿的；收容遣送对被收容者强制遣送，而救助管理实行救助者自愿离站，期满出站，其中残疾人、未成年人、老年人由其亲属或者所在单位领回，无家可归的由政府妥善安置。从收容遣送制度转变为救助管理制度，是我国法治建设、人权保障和社会保障的重要进步。然而另一方面，由于救助管理实行自愿的原则，它难以适用于因病情严重而不能主动求助的流浪乞讨精神障碍患者。为解决流浪乞讨精神障碍患者以及危重病人的救助问题，民政部提出了先救治后救助的原则，建立民政、卫生、财政、公安、城管等有关部门的协调机制，明确对危重病人、精神病人救助、救治程序中各个环节的部门责任。2006年1月4日，民政部、公安部、财政部、劳动保障部、建设部、卫生部联合下发《关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见》。这个指导意见对解决在危重病人、精神病人救治方面部门职责不清、费用不落实的问题有一定推动作用。在能否非自愿救治危重病人、精神病人的问题上，它规定，紧急救治对象限定在必须抢救的有生命危险的流浪乞讨危重病人和危及他人生命安全或严重影响社会秩序和形象的精神病人范围内。这实际上允许对有生命危险的流浪乞讨危重病人和危及他人生命安全或严重影响社会秩序和形象的精神病人实施非自愿的紧急救治。这样做显然超出《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的授权范围，有变相恢复强制性收容遣送制度之嫌。而根据“先救治后救助”的原则，实际意味对精神病人可以先收容，然后再看是否符合救助条件，虽然有利于救助和避免有关部门推卸责任，但也容易导致不当的强制收容（例如2008年辽宁猪贩刘刚因为上访“被救助”）。

2012年10月26日，全国人民代表大会常务委员会表决通过《中华人民共和国精神卫生法》（自2013年5月1日起施行）。《精神卫生法》对查找不到亲属的流浪乞讨精神障碍患者的送诊、住院问题作出了规定。《精神卫生法》第二十八条第一款第二句规定：“对查找不到近亲属的流浪乞讨疑似精神障碍患者，由当地民政等有关部门按照职责分工，帮助送往医疗机构进行精神障碍诊断。”第三十六条第一款规定：“诊断结论表明需要住院治疗的精神障碍患者，本人没有能力办理住院手续的，由其监护人办理住院手续；患者属于查找不到监护人的流浪乞讨人员的，由送诊的有关部门办理住院手续。”可以说，对于流浪乞讨的精神障碍患者，只要查找不到其近亲属，就可以实施住院治疗，由送诊的有关部门办理住院手续。

《精神卫生法》的上述规定使得有关部门非自愿救助流浪乞讨精神障碍患者的做法有了法律依据。但是，《精神卫生法》没有明确承认第二十八条、第三十六条所规定的流浪乞讨疑似精神障碍患者的送诊、住院属于“非自愿住院”，因此，《精神卫生法》关于非自愿住院治疗的有关规定（例如再次诊断、鉴定等）不能适用于流浪乞讨精神障碍患者，而《精神卫生法》关于流浪乞讨精神障碍患者的直接规定又过于原则，简单，不足以规范流浪乞讨精神障碍患者非自愿救助住院的实际工作，这使得对流浪乞讨精神障碍患者的非自愿救助容易发生问题，甚至有滥用之虞，类似苏萍、孙志刚事件那样的情况可能再次发生。因此，建议民政部会同有关部门，根据《精神卫生法》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，制定《城市流浪乞讨精神障碍患者救助管理细则》，规范流浪乞讨精神障碍患者自愿和非自愿救助住院的标准（法律标准和医学标准）、适用程序、住院待遇、出院条件和手续办理等具体问题。

（提案名：《 关于完善城市流浪乞讨精神障碍患者救助制度， 制定《城市流浪乞讨精神障碍患者救助管理细则》的提案》）

蒋洪

党的十八大以来，反腐取得了举国瞩目的成果。从中央到地方，一批又一批的贪腐官员受到了惩处，与公款消费相关商品价格大幅下跌，高端娱乐服务业需求锐减，全社会已经深切地感受到中央反腐的决心、力度及其影响。人们期盼着反腐的深入发展，实现根治腐败的目标。

治理腐败的方式总的来看有两种。一种是内部治理，即权力部门内部自上而下的或者相互之间的制约，另一种是外部治理，即社会公众通过各种途径对整个权力部门的制约。对于反腐来说，这二者都是必要的，缺一不可。当前的反腐主要采取了前一种方式。

单纯的内部治理有一定的局限性。首先，权力部门中不论是上下级之间还是横向之间都具有利益上的一致性。限制下级的公款消费同时也意味着要限制自己的公款消费，堵住另一个部门的的贪腐漏洞也意味着堵住了自己额外利益的来源。这种利益的一致性会使监督管理逐步软化、弱化。其次，谋求自身好处的可能性与权力的大小有关，权力越大谋求自身利益的可能空间也越大，而受到的约束则相对较弱。这意味着上级会比下级有更大的自我放松的激励，从而导致上行下效，监管形式化。再次，由于管理者和被管理者之间的信息不对称，内部监督管理成本会很大。一时的突击也许能够承受，但从长期来看会因代价过大而不可持续，这在实践中表现为“一阵风”，过后又逐步松懈。

因此，单纯地通过内部制约来反腐可能只是治表而不能治根，可能一时见效，但不会是长效，更不可能根治。尤其是从大跨度的时间范围来看，结论更是如此。我国几千年来历代王朝兴衰史可以证明这一点，共和国成立以来六十多年的的历史也同样能证明这一点。对此，人们在很久以前就已经有了深刻认识。早在上个世纪四十年代，针对历代王朝的兴衰更替毛泽东就说过，“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。可见，建立民主政治制度，强化外部制约，是根治腐败的长效机制。

虽然我国目前在反腐上已取得一些成绩，但离腐败的根治还有很长的路要走，必须进行政治体制改革，把权力关进制度的笼子，从根本上清除产生腐败的土壤。能将权力关进笼子的制度只有一个，就是民主政治制度。最近中央提出社会主义核心价值观也凸显了民主的重要性。民主的基础是公民的基本权力，党多次提出要保障人民的知情权、表达权、参与权、监督权。必须切实地将这种保障落在实处，才能实现民主这一核心价值理念，使之成为现实政治生活中看得见、摸得着的东西。

建议在保障公民的知情权方面采取如下措施：1. 修改《保密法》，在法律上明确国家秘密的范围和界限。2. 将现行的《政府信息公开条例》这一行政法规上升为由人大立法的法律，明确公开为原则，不公开为例外的基本精神，规定政府信息公开的责任。3.实现政府各类预决算以及所有公共资产和负债状况的公开和透明。4.尽快制定和实施官员收入和财产公示制度。5.公开各项法律、法规和政府的管理制度，不公开的不能生效。

我建议在保障公民的表达权方面采取如下措施：1.切实采取行动，保障人们自由表达自己观点和愿望的权利，不仅要保障意见相同者，同时也要保障不同意见者，真正做到“言者无罪”。2.改革新闻管理制度，鼓励新闻机构全方位、多视角、多种方式的采访和报道。3.改革各类媒体和出版管理制度，鼓励畅所欲言，在宪法的框架下实现百花齐放，百家争鸣。4.制定相关法律，保障公民的表达权不受侵犯。

我建议在保障公民的参与权采取如下措施：1.保障每个合法公民参加选举和争取被选举的权力。2.采取措施让选举人了解被选举人，特别是被选举人在公共事务上所持的观点和主张，让选出的代表能够真正反映社会公众的愿望和要求，并对选民负责。3.人大代表专职化，并配给与之职责相适应的工作团队。4.理顺人大与一府两院之间的关系，使之真正成为宪法规定的“最高权力机构”。

在知情权、表达权、参与权都能够得到应有的保障时，公民的监督权也就自在其中了。这些措施对于民主制度的建设是必须的。我深知改革必然会有一个过程，不可能一蹴而就。但目标必须明确，不论进度如何设计，都应该有一个明确的时间表，以保证一步一步、坚定不移地向这一方向迈进。可以确信，民主政治建成之日就是腐败根除之时。

（提案名：《只有民主才能根治腐败》）

迟福林

十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利”、“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，这给亿万农民带来信心和期盼，也是深化农村改革的重大举措。

（1）土地权益是农民最大的财产权，赋予农民更多财产权利重在保障农民土地权益。（2）由于法律保障不到位，侵犯农民权益的现象比较普遍，在某些地方比较突出。（3）深化农村土地制度改革的核心和关键，是从法律上赋予农民长期而有保障的土地财产权。

为此建议：1、从法律上把农民土地使用权纳入财产保护范畴。

（1）把家庭承包土地纳入财产权法律保护范畴。在《土地管理法》第二条中增加一款“赋予农村土地使用权人的土地用益物权，使其拥有对土地使用权依法享有占有、使用、收益的权利”；第十四条规定“土地承包经营期限为三十年”，建议修改为“实现农村土地承包关系稳定并长久不变”；法律将其界定为“农民财产权”，纳入财产保护范畴。

（2）从法律上赋予农民住房财产权的完整产权。尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的财产权；从法律上赋予农民对宅基地使用权用益物权性质，赋予其占有、使用、收益、转让、抵押的完整权利。

（3）实现农村建设用地平等入市。建议在《土地管理法》第九条中增加一款“县级以上地方人民政府应当建立城乡统一的土地市场，主要通过市场配置土地资源”，为农民土地使用权的流转提供法律依据和制度保障；年内出台建立城乡统一建设用地市场的实施方案，以严格规划和用途管制为前提，建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，打破目前地方政府独家垄断供地的格局，活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。

2、强化农民在征地中主体地位。

（1）按市场价格补偿。修改《土地管理法》第四十七条，将“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”改为“征收土地的，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，按照市场价格给予公平补偿”；删除“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”；在征收耕地的补偿费用中增加“社会保障补偿”, 尽快叫停“土地换社保”等做法，将被征地农民纳入城镇社保体系；探索留地安置、土地入股等多种模式，确保农民的长远受益；新增“补偿资金不落实的，不得批准和实施征地”的条款。

（2）进一步完善征地程序，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。废除《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“对征地补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”建立完善论证和听证制度，听证论证的范畴从补偿标准扩大到是否具有公益性。论证或听证结果认为不符合公共利益的，不允许征地。

（3）保障被征地农民申诉权。尽快赋予农民就征地决定向诸如法院之类的独立机构提出申诉的权利。农户对征地内容有异议时，可向省级政府申请行政复议、向省级土地庭申请裁决，或向县级法院提起行政诉讼。

3、立法禁止政府从事商业性土地经营。对政府从事商业性经营土地,世界上绝大多数国家法律都是禁止的。我国政府经营土地，虽然有其历史的原因和贡献,但其弊端日益凸显。建议修改《物权法》、《土地管理法》，明确禁止政府从事商业性土地经营。

4、鼓励地方改革试点。农村土地虽然有一定的特殊性，但在严格规划和用途管制的前提下，其配置应主要由市场决定。建议鼓励地方推进农村土地资源配置的市场化改革，及时将地方成熟的改革做法全面推广并适时上升为法律。

（提案名：《尽快从法律上赋予农民长期而有保障土地财产权的建议》）

孙洁

一、我国人口老龄化对老年护理的巨大需求。

自我国2000年正式步入老龄化国家行列以来，“四二一”、“四二二”结构的家庭及大量农村“空巢家庭”的涌现，迫切需要建立老年护理保险制度，为子女分担压力的老年长期护理服务以及为此服务提供经济保障。根据国家统计局的数据显示，目前我国老年人平均生活不能自理率为8.81％。中国老龄办发布的《2010年度中国老龄事业发展统计公报》显示，截至2010年底，中国城乡部分失能和完全失能老年人约3300万，占总体老年人口的19.0%，到2015年，即“十二五”期末，中国部分失能和完全失能老年人将达4000万人。失能老人的增加，产生了巨大的养老护理需求。同时，“4-2-1”结构的家庭普遍化导致中年人在忙于事业的同时，还要承担照料老年的父母和幼年儿女的双重责任，加之空巢老年家庭进一步增多，老年人的照料和护理迫切需要社会化。国际上，美国于20世纪70年代、以色列于1986年、德国于1995年、日本于2000年等均已建立了老年护理保险。虽然各国老年护理保险在强制与自愿之间，以及在政府主导与商业化运作等制度、机制和模式上不同，但是各国政府均已对老年护理进行制度化安排，通过立法建立起老年护理保险制度。各国的经验证明，建立老年长期护理保险制度是缓解老龄化社会带来的诸多社会问题的一条行之有效的途径，也是一种正确的选择。

目前我国老年人护理情况与党和政府提出的“老有所养”的社会保障目标存在着相当的差距。老年人能否得到基本的长期的生活护理，应当成为衡量我们国家和社会的保障能力和水平的重要指标。因此，重视和发展以老年人为主体的老年长期护理体制和机制应当成为我国政府和全社会共同的任务和使命。就现阶段的老年护理事业而言，其质量、规模、水平等与世界发达国家相比，与广大老人护理需要相比还是有不小的距离，存在着两个突出的问题：一是尚未建立成熟的护理体系。一般而言，成熟的长期护理体系包括正规的医院护理、广泛的社区服务(即公共卫生、初级保健、康复保健和临终关怀)、家庭护理、私人疗养院等在内的综合护理体系。而我国目前仍停留在家庭护理为主的护理模式，严重缺乏专业护理机构和专业护理人员。二是护理资金严重缺位，老年护理保险至今仍未启动。老年护理，需要大量的资金投入。在医学上，护理按照生活依赖程度分为完全护理依赖、大部分护理依赖和部分护理依赖三类，最低的部分护理依赖型护理人员的年均护理费用在5 000元以上。如果按此标准计算，全国仅生活不能完全自理的3 000多万老年人口的护理费用，就在1 500亿元以上。

二、调整现行养老金缴费结构建立老年护理保险的可行性

当前一个时期，老年护理保险模式设计应当考虑以下一些因素：鉴于我国社会存在的较为明显的地区、城乡、职业等差异，老年护理保险模式的设计上应当充分加以考虑，针对不同类型人群设计多元化的、养医护结合的老年护理保险制度。基于养老金与老年护理虽然属于不同形式的老年消费，但目的都是为了保证老有所养、保障体面的老年生活，因此，本提案的主要出发点是，在不降低现有养老保险缴费率、不大幅度额外增加各类群体缴费负担的前提下，通过调整原有基本养老保险缴费结构，划拨一定比例基本养老保险缴费和基本医疗缴费进入老年护理保险，同时适度增强个人责任，来尽快建立老年护理保险制度。为此，我建议先从城镇职工群体开始试点建立老年护理保险制度。毕竟，现行制度中，只有城镇职工基本养老和基本医疗保险均实行政府、企业、个人三方责任分担、用人单位与个人双方缴费机制。具体方案可以是，在企业基本养老保险缴费率20%中，划转6%的比例进入老年护理保险费；在企业基本医疗保险缴费率6%中，划转2%比例进入老年护理保险费。这样企业缴费中合计8%比例进入老年护理保险，这部分缴费同样实行社会统筹、名义账户记账管理；个人在现行缴费之外，先从1%开始缴费，每2年提高一个百分点，最终逐步提高到8%。这样，老年护理保险资金来源中有6%来自企业基本养老保险缴费划转、2%来自企业基本医疗保险缴费划转，合计8%缴费来自于现行城镇职工基本养老和医疗保险制度中企业缴费划转；而职工个人现行8%的基本养老保险和2%的基本医疗保险缴费比率不变，个人需要为老年护理保险起始缴费1%，逐步增加到8%，与企业基本养老和医疗保险缴费划转的8%合并为16%，进入个人账户。在职工达到法定退休年龄后进行计发，报销护理费用等。如果职工没有发生护理费用，那么个人账户中资金余额可合并领取养老金，或者一次性退给个人。

三、以税收形式刺激商业护理保险尽快发展。

世界银行1994年曾经提出养老保障三支柱结构，即退休保障应有基本养老保险、补充养老保险和商业养老保险与个人储蓄三根支柱，这样才能保证退休生活水平不会急剧下降、维持体面的退休生活。目前我国第一支柱的基本养老保险制度政策完备、人口覆盖面和基金收支金额、基金结余额都是最大的，而第二支柱的补充养老保险远没有得到发展，且形态单一。目前，已经进入公众认知范围的企业年金、机关事业单位的职业年金均属于补充养老保障，而老年护理保险一样可以作为补充养老保障来建立。

借鉴国外成功经验和我国企业年金的发展模式，将长期护理保险纳入补充养老保障体系，以税收优惠撬动和刺激长期护理保险和养老产业加快发展，鼓励商业保险公司主动开发护理保险产品，开拓市场，鼓励有一定经济实力的企业投保该险种，尽快形成老年护理行业和护理保险相互促进、规范运行的局面。具体方案可以是，参照企业年金和职业年金享受的税收优惠政策，建议对单位和个人不超过规定标准的老年护理保险缴费，准予在企业所得税和个人所得税前扣除；企业缴费部分在不超过企业缴费工资计税5%标准内的部分进行税前列支；个人根据规定缴付的个人缴费部分，在不超过本人缴费工资计税基数4%标准内的部分，暂从个人当期的应纳税所得额中扣除。

老年人的长期护理不仅涉及每个人的切身利益，更关系到整个国家和整个社会的可持续发展。面对失能老人的日益增多，家庭养老的不断弱化，医疗费用的大幅上涨，只有建立起社会性和商业性相结合的老年长期护理保险制度，才能有效应对人口老龄化的冲击，才能在本世纪中期我国进入深度老龄化时期，由于失能老人增加而带来的养老护理需求急剧增加时能够从容应对。

（提案名：《调整养老保险缴费结构尽快建立老年护理保险制度》）

王长江

党的十八届三中全会确定成立中央全面深化改革领导小组，使涉入深水区的改革终于有了一个顶层设计机构。这是把改革引向深入的一项重大举措，反映了新的历史条件下我们对改革规律的深刻认识，得到党内外的高度认同。目前，领导小组已正式成立并开始工作，人们有理由对它在全面深化改革中将发挥的巨大作用给予更多的期待。不过，成立领导小组，就国家发展的重大问题进行统筹和协调，沿用的是我们党解决问题的一贯做法，本身并不是一个创新。事实上，党的历史上曾出现过的领导小组不计其数，其运行方式也五花八门，有成有败，有得有失，差异巨大。因此，领导小组按照什么原则和方式运转，怎样进行顶层设计，仍然是一个可以进一步研究探讨的问题。

总结、反思前一时期改革的经验和教训，我认为，在下一阶段的顶层设计中，有些原则关系到改革的方向，应当特别予以强调。领导小组的中心工作是对改革进行统筹设计。改革不同于一般性工作，有其自身的特殊要求。要保证顶层设计的权威性，我建议明确三点：

一是明确重大改革的决策权归领导小组。跳出局部，从全局的高度思考改革、设计改革，是顶层设计的本意。我们以往的改革有一个思维定势，就是把改革当作一项常规工作布置到部门，发出号召之后，由各部门自己来决定怎样改革、改什么。用这种方式推进改革是有问题的。众所周知，改革是权力和利益的重新调整，本质上是要打破现有的权力和利益格局。从这个意义上说，部门本身应该是被改革的对象。事实表明，由被改革对象来设计改革，极易造成改革的变形。我们的改革为什么往往带有明显的部门立法的痕迹，并且往往是越改革，部门的权力越大，原因即在于此。应当十分明确地把重大改革的决策权集中到领导小组手中。

二是明确部门参与的界限，努力避免顶层设计过程变成部门权力和利益的角力和博弈。历史上不少领导小组都习惯采取的决策方法是：吸收有关部门的负责人进入领导小组作为主要成员，参与决策。作为主管部门，他们对有关本领域的事务有很大的发言权。这种决策模式能够显示一定的专业性，但用于对改革进行顶层设计就不够科学了，带来的结果往往是，相当一部分参与者理所当然地从维护本部门利益出发去思考问题，难以超越部门眼界，自觉不自觉地会站在部门利益的立场上说话、讨价还价。在这种情况下，领导小组弄不好会变成部门利益的博弈场，不但决策本身对部门产生了强烈的依赖，容易被部门所左右，还会引起人们对改革正当性的怀疑，降解改革的权威。顶层设计应当给部门的参与划定明确的界限。

三是明确在顶层设计中充分借助智库和外脑的力量。综观各国经验，可以观察到一种带普遍性的现象：在现代社会决策日益精细化、专业化的情况下，充分的咨询越来越成为决策科学化的必不可少的部分。也正因为此，作为独立咨询机构的智库迅速发展并积极参与政治，已成为世界各国治国理政实践中的一个趋势。在我国，这种情况也正在呈现。和行政体系中的机构相比，智库往往能摆脱利益的纠缠，提供更加多样化的、可选择的方案。加强相对独立和超脱、更少利益瓜葛的智库在参与顶层设计中的作用，不但有利于提高改革决策的科学性，而且有利于我们朝着咨询、决策、执行、监督等权力逐步分开，以建立权力相互制约又相互协调的体制的方向前进。

（提案名：《关于顶层设计的几点建议》）

政协会议发言：学术研究不应有禁区

王名

这是我和刘大钧委员自2010年以来就人口政策调整的第五次提案。本提案在连续多年呼吁放开“二胎”的基础上，结合近期我们的调研和思考，呼吁加速计划生育政策改革，全面放开生育，推进面向未来的积极人口政策。

一．现行人口政策已带来全方位负面影响

上世纪80年代初开始实施的以“一胎化”为标志的严格控制人口数量增长的计划生育政策，是在整个国民经济面临崩溃、巨大的人口规模不仅没有成为经济发展的优势反而变成了负担的特殊历史条件下采取的消极人口政策。该政策实施30多年来，在巨大的人口惯性下，我国人口总量从9.9亿增至13.6亿，但我国人口占世界总人口的比重却从22.1%降至19.0%，人口形势发生了根本性改变：一是我国年出生人口数量显著减少,总和生育率已长期远低于替代水平；二是我国育龄妇女生育意愿在多重压力下不断下降，妇女累计生育人数逐代锐减，且处于育龄高峰期的女性数量面临大幅度减少，这意味着即使总和生育率不变甚至显著提升，我国的出生人口数量也可能快速减少；三是在长期低生育率下，我国人口快速老化，未来人口急剧衰减，我国有可能成为世界上人口老龄化速度最快、程度最高的国家。

严格控制生育的消极人口政策带来了全方位的负面影响：

一是拖累经济发展。人口的加速老化和未来人口的急剧衰减，使得我国正从人口红利迈向人口还债时代。老年人口比重增加，会降低经济活动人口的比重，并增加社会抚养压力。同时，人口的加速老化必然会影响国民收入的分配，拖累财政,对国民经济发展不利。应对人口老化要求国民经济的各个部门进行重大的改变，由此也会带来新的矛盾和新的不平衡。

二是弱化规模优势。人口的迅速老化和总量萎缩也将削弱我们作为经济大国的规模优势，经济总量增长相对放缓，市场规模效应降低，人口规模和集聚优势将使我们在国际舞台的政治影响力乃至军事影响力受挫。长期持续的低生育率将使“中国梦”被釜底抽薪，中国崛起将如昙花一现之后就迅速成为明日黄花，中国世纪还未真正开始就将落幕。

三是危害家庭幸福。严格控制生育的人口政策产生了人类历史上最大规模的独生子女群体，对人类生活、家庭关系、社会形态和民族心理造成的长远后果难以估量；规模已逾百万的“失独”家庭作为独生子女政策的副产品亟需得到国家和社会的关爱及救助，也使独生子女家庭的风险系数陡增；性别比失衡所带来的数以千万计的“剩男”不仅要重新定义家庭幸福，也越来越成为社会稳定的不稳定因素。

四是损害社会公平。人口政策的局限性使生育控制在不同的民族、地区乃至家庭之间待遇不同，政策效应随政策执行的刚性程度而有所不同，这种区别滋长了社会的不满情绪，一方面降低政策的有效性，另一方面引起对政策公平性的普遍质疑。在人口政策所带来的诸多社会不公中，最大的不公平就是普遍诟病的对“超生”者征收社会抚养费的政策。

五是削弱国防力量。人口规模和结构的变化不仅导致适龄兵源数量锐减，也可能引起兵源质量的下降。在过去长期的生育政策下，城市实行一胎化，而农村的普遍政策是，第一胎生育女孩的才允许生育二胎，因而几乎所有执行政策的家庭都最多只有一个儿子。国防大学刘明福教授估计，我军现役兵员的独生子女率已不低于70%，作战部队甚至超过80%。军队主要由独生子女组成，这将严重影响中国的战争意志。此外，人口老化和锐减会恶化财力，最终影响我国国防装备的现代化。

六是降低人口质量。严格生育控制导致适龄人口锐减，优秀人才的备选基数势必萎缩；生育控制政策对城市和沿海发达地区更加严厉，人为减少那些成长条件更好的孩子的比例；人口老化也从结构上导致平均人口素质的下降。有人分析认为，目前在北京和上海等特大城市出现的超低生育率，使得这些集中了各行业最出色人才的后代以每代人减少约三分之二的速度在消失。

七是滋生错误观念。控制生育的人口政策一味强调人口作为负担的一面，倾向于把现实中的各种问题都归咎于人口过多，从而掩盖了真正的症结，不利于问题的有效解决。资源问题如此，粮食问题如此，城市拥挤，环境污染，房价居高不下，等等问题，往往都被误导为人口过多所致，以为只要控制生育就能解决一切问题，其实大缪不然。

八是危及中华文明。30多年严格控制生育的人口政策使得我国的人口结构加速老化和人口规模急剧衰减，中国目前占世界人口比例19%，但每年出生人口仅占世界的12%，生育率仅有世界一半左右。在此趋势下，每隔一代人，我国年出生人口占世界的比例将下降一半，这样到本世纪末，中国在世界上的份量将一落千丈，中华文明将彻底衰微。

综上所述，我国现行的以严格控制生育为基调的消极人口政策不能再持续了，亟待全面调整。

二．调整我国人口政策，全面放开生育的建议

针对现行人口政策所带来的上述种种问题，社会各界对人口政策的调整展开了热烈的讨论，一大批专家学者进行了多方面的思考和论证，提出了许多积极建议。党的十八届三中全会对此作出积极回应，启动“单独二孩”的生育新政并明确提出要以“促进人口长期均衡发展”为目标调整我国人口政策。我们认为，我国人口政策调整的方向应当是：从控制人口数量增长转向稳定人口规模和改善人口结构，从限制生育转向放开生育，加快形成面向国家的未来、民族的未来和人类的未来的积极人口政策。为此我们提出如下政策建议：

第一，从数量控制转向稳定规模和改善结构。要解放思想，从根本上改变计划生育就是控制人口数量的陈旧观念，充分认识生育率最终处于替代水平或之上才是维持民族繁衍的必要前提。从当前及今后的人口走势看，即使完全放开也难以避免在可预见的将来我国每年出生人口的雪崩式滑坡。因此人口政策的长期目标应是稳步提升生育率至替代水平，最终确保每年出生人数基本稳定，维持中华民族的正常繁衍，同时不断促进人口结构优化提高人口质量。

第二，取消计划生育一票否决制，废止以严格限制生育为目的的社会抚养费制度。要尽快修订相关法律法规，包括《人口与计划生育法》和《社会抚养费征收管理办法》，按十八届三中全会精神从制度上规范生育新政并为人口政策调整提供法律保障，各级地方政府也应尽快对相关法规和政策进行全面梳理；要在去年国务院机构改革的基础上进一步改革调整相关政府部门的体制和职责；要立即停止各级政府以“一胎化”为核心严格控制人口数量的执法及行政绩效考评办法；要大力开展关于生育新政和人口政策调整的宣传教育活动。

第三，密切监测全国和各地实施“单独二孩”政策后的出生人口和总和生育率的变化。针对这一政策变化，有的学者认为它对缓解低生育率的作用是杯水车薪，但也有人认为它会显著提高生育率。其他国家生育政策逆转的经验以及理论分析都表明，限制放开第一年是生育率反弹最大的一年。如果在“单独二孩”实施一年之后，出生人口和总和生育率反弹有限，那就意味着生育率逆转极其困难，下一步要做的是立即全面放开生育，而没有再进一步拖延的理由了。

第四，计划生育的基本国策应该体现生命本位、文化本位和家庭本位的原则。在计划生育工作中，应以人为本，尊重并捍卫人的生命，包括对未出生的胎儿生命的尊重与保护，也包括对生育权的尊重与保护，坚决杜绝任何强制堕胎、强制绝育、强制上环等非人道做法。要把人口的均衡发展目标提高到民族文化传承和中华民族复兴的高度，把生育和教养身心健康的孩子作为民族复兴最根本的战略基础，在税收、教育、医疗、就业等各个方面切实减轻养育家庭的负担，采取积极措施保护孩子和家庭。

第五，加快形成面向未来的积极人口政策。30多年来我国实行以严格控制人口数量增长为核心的消极人口政策，在带来社会经济生活中全方位的负面影响的同时，正在断送我们的未来。人口政策关乎国家的未来，民族的未来，人类的未来，因此人口政策的调整必须着眼于未来。目前，党中央已经做出了调整人口政策的重大决策。决定人口政策方向的是人口结构和规模对经济、社会、国防、环境等的影响，因此人口政策的调整需要各个不同领域的专家及相关部门的共同参与，建议由国务院授权发改委，统一协调相关部委和各领域的专家组成人口政策调整攻关课题组，研究人口政策调整的总体方案，并加快形成面向国家的未来、民族的未来、人类的未来的积极人口政策。

同时，国家应出台相应的政策切实解决独生子女高风险家庭所面临的一系列难题。对于因独生子女政策带来的“失独”家庭，应建立国家基金进行公益救助和社会支持，对此我们将另文提案加以呼吁。

（提案名：《 关于全面放开生育，加快形成积极人口政策的建议案》）

王本朝

国家发展和改革委员会主任徐绍史2013年6月向全国人大常委会作关于城镇化建设工作情况的报告时说，中国城镇化的外部条件和内在动力正在发生深刻变化，必须走以提升质量为主的转型发展之路。报告显示，中国２０１２年城镇化率达到５２．５７％，与世界平均水平大体相当，城镇化取得显著成效。但各地城镇化建设进程中也出现了一些问题，表现在：

总结、反思前一时期改革的经验和教训，我认为，在下一阶段的顶层设计中，有些原则关系到改革的方向，应当特别予以强调。领导小组的中心工作是对改革进行统筹设计。改革不同于一般性工作，有其自身的特殊要求。要保证顶层设计的权威性，我建议明确三点：

（一）城市面貌趋同。一些地区在规划建设中抄袭、模仿、复制现象十分普遍，肆意抛弃历史积淀，缺乏各自的城市个性，城市面貌正在急速地走向趋同，导致地方特色丢失危机。各地具有民族风格和地域特色的城市风貌正在消失，代之而来的是几乎千篇一律的高楼大厦，“千城一面”的现象日趋严重。

（二）城市历史失忆。城市记忆是在历史长河中一点一滴地积累起来，从文化景观到历史街区，从文物古迹到地方民居，从传统技能到社会习俗等，众多物质的与非物质的文化遗产，都是形成一座城市记忆的有力物证，也是一座城市文化价值的重要体现。一些地区在所谓的旧城改造和危旧房改造中采取大拆大建的开发方式，致使一片片历史街区被夷为平地、一座座传统民居被无情地摧毁，由于忽视了文化遗产的保护，造成了这些历史性城市文化空间的破坏、历史文脉的割裂、社区邻里的解体，最终导致城市记忆的消失。

（三）城市形象低俗。一些地区已经很难找到层次清晰、结构完整、布局生动、充满人性的城市文化形象。不少地方盲目模仿大城市，至今仍把高层、超高层建筑当作现代化的标志，寄希望于在短时间内能拥有更多“新、奇、怪”的建筑，以迅速改变城市的形象。

（四）城市环境恶化。部分地方过度追求GDP增长，绿色环保意识不强，致使环境面临突出问题：空气污染、土质污染、水体污染、视觉污染、听觉污染；热岛效应加剧、交通堵塞加剧；绿色空间减少、安全空间减少、人的活动空间减少。不少文化遗产地也出现人工化、商业化、城市化趋势。

为此，建议：

（一）重视城市规划，提高文化品位。城市规划管理部门要根据各自城市的自然地理条件、城市现状、城市的历史渊源和历史文化的遗迹，根据城市现代化的要求，在城市总体规划中，重点考虑以下几个方面：一是严格控制城市规模。城市发展的规模，关系到生态平衡和城市的合理环境容量，根据各自城市地理、自然等具体情况，必须控制好城市的规模。控制不好，将发生破坏性的膨胀，造成城市难于医治的“不治之症”。城市规模主要决定于控制城市人口。要合理发展区域性中心城市、生态型旅游城市以及小城镇建设。二是保护与发展要有合理的布局结构。在城市布局结构中，必须把古旧城保护改造和建设发展有机地结合起来，使历史文化传统的特色和历史遗存的精华有机地结合在城市发展布局结构之中。通过与老城区的保护和各种要素的更新，以及妥善的处理好老城保护与发展的矛盾，创造高效能的现代化的城市，以适应时代的要求。三是旧城更新要继承传统城市风貌。老城不改造，城市各种要素不逐渐更新，就不能适应城市现代化和人民生活的要求。在老城改造更新中，使保护和改造有一个统筹的妥善的安排，使文物古迹、风景名胜、民居街坊、城市格局等城市传统特色反映在城市建设发展中，在保护控制地带新建的建设，无论是体量、尺度、造型、色彩上，都要和保护范围内的建筑景观和环境组成统一协调的整体，以继承传统的城市风貌。四是注意对老旧地名的保留。在成片的旧城改造中，原有的建筑物、原来的景象就会消失在人们视线里，通过保留老路（街）名，对原老路名基本不改动，并继续挖掘历史老名，搜集街坊俗称，采用当地居民的习惯称谓，丰富街巷的街坊文化，进一步保护好体现当地特色和人文精神的历史遗留，唤醒人们的城市记忆，增添了城市的历史厚重感。五是创造优美、舒适的城市环境。高质量的城市环境是城市建设必须具备的条件，而高质量的城市环境的取得，关键在于城市的合理布局，使城市的用地、道路、各项服务设施等按其职能进行分工，使之既有利于生产，又方便生活。规划中要强调扩大绿化面积，城市绿化要根据当地自然环境条件，体现可持续发展理念，突出城市地形特征，强调改善生物多样性及生态环境，实现城市区域社会、经济、环境和空间的协调发展，即城市绿地要符合生态性、生物多样性、郊野休闲性、人居环境舒适性和可持续利用性，建立城郊结合、城乡一体化的大园林、大绿地系统。通过城市绿化建设，最终让我们居住的城市洋溢着大自然的盎然生机，并带有山野之气的浪漫情调。

（二）科学处理好城镇化进程中高层建筑问题。城市高层建筑的出现，具有强烈的社会经济背景。城市人口急剧增长，而城市人口赖以生存的农物作耕地不可能无条件地压缩，城市建设用地不能无限制地扩大，城市用地紧张而又急于解决人们居住、工作的场所。因此，土地规划者不得不要求提高建容积率，而同时又要保证人均绿地面积，加以其它社会原因，高层建筑在一定时期内有一定数量的发展是符合规律的。为此，应利用它来节约用地和公用工程管线（比较水平建设），利用它的起伏对城市天际线有利的一面，使城市景观增添韵律感。另一方面又要避免使它成为区域环境污染源，将来也不致成为城市的包袱，这就有待城市规划、设计与建筑设计密切配合，因势利导，取得最佳效果。

（三）重视城市建筑的维护、维修工作。由于我国城镇化进展速度快，这一时期首要任务就是建造大量房屋，以解决无房户的问题，在工期紧、资金压力大的情况下，无论是设计质量还是施工质量，都远远不能令人满意。一般来讲，由于设计水平不高，维修工作做得不好，致使有些建筑虽然是近年建造的，但给人的印象却是脏、破、烂。因此必须强调建筑物本身乃至于灯具及城市小品的设计水平。它们的优劣，都可以直接影响着城市的面貌。

（四）创新城市管理理念，树立以人为本思想。城市规划建设管理要充分体现尊重人、关怀人、方便人的理念，重大市政建设方案要广泛征求市民意见，城市管理要主动接受市民参与和监督，市政公用设施设计上要为民，效果上要便民，要把人文关怀充分体现在每项重大市政基础设施的规划、建设、管理的全过程。

（提案名：《关于在推进新型城镇化建设中，注重提升城市品味的建议》）

郝时远

编者注：李克强总理在政府工作报告中,专门就中国的民族工作进行了阐释,提出“要全面正确贯彻党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，促进民族团结进步、共同繁荣发展”。全国政协委员、社科院学部委员郝时远认为，国内外对中国民族政策诟病颇多，似乎是因为实行了民族区域自治制度和民族政策造成西藏、新疆的问题，但是他认为恰恰是制度不完善、政策没有得到全面正确的落实，才会造成内源性的问题和外源性的影响。郝先生将其提案进行适当编辑，授权凤凰网刊发，以便与读者分享，刊发时略作文字调整。

强调全面正确贯彻落实党的民族政策，是中共十八大报告提出的新要求。“全面”意味着不能片面和“缺斤少两”，“正确”就是不能偏颇，既不能放大、也不能缩小政策效应，要因地制宜地准确把握政策的指向。这是评价中国民族政策必须把握的基本立场。至于坚持和完善民族区域自治制度，这是党和政府历来强调的原则，这也是全面正确贯彻落实党的民族政策的题中之义。

民族区域自治制度是中国宪法规定的基本政治制度之一，是中国共产党依据马克思列宁主义的基本原理，结合中国统一的多民族国家实际开创的解决民族问题的制度，是中国特色社会主义制度的有机组成部分。因此，中国共产党历来认为实行民族区域自治不仅符合中国的基本国情，而且是中国特色社会主义制度的优势，从“不容置疑、不容动摇、不容削弱”的高度，始终强调坚持和完善民族区域自治制度，体现了“道路、制度、理论”自信。

在国家治理体系和治理能力现代化建设的进程中，切实坚持和完善民族区域自治制度，是全面正确贯彻落实党的民族政策，维护国家统一、民族团结、社会稳定、经济发展和边疆地区长治久安的根本保障。这一基本政治制度是国家治理体系的构成部分，但是制度设计必须转化为治理能力，有效的治理能力需要法律的保障。

改革开放以来，1981年邓小平视察新疆时提出了将民族区域自治制度从法律上固定下来的任务，1984年《中华人民共和国民族区域自治法》，2001年全国人民代表大会常务委员会对民族区域自治法进行了修改，2005年国务院发布了《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》。这都是从国家治理体系建设的高度，践行坚持和完善民族区域自治制度的重大举措。与此同时，各层级民族区域自治地方依据宪法原则和民族区域自治法的规定，制定自治条例、单行条例，国务院相关部门为贯彻落实民族区域自治法制定配套规章、措施和办法，则是为国家治理能力提供依法运行的保障。民族区域自治颁布30年来，绝大多数自治县、自治州都依法制定了自治条例，截止到2011年，全国各级民族区域自治地方共制订了139件自治条例，658件单行条例。国务院相关部门中也有少数部门制定了配套的规章、措施和办法。

但是，现实表明,在贯彻落实民族区域自治法、完善民族区域自治制度方面长期以来存在的问题一直没有解决，即五个自治区的自治条例一直没有出台，绝大多数国务院相关部门没有制定配套规章、措施和办法。这两方面的配套立法工作进展缓慢，不但影响了整个配套法规建设进程，而且直接影响了民族区域自治法和国务院若干规定的深入贯彻实施。值得注意的是，新疆作为全国唯一一个包括自治县、自治州的自治区，州、县一级的自治条例也未制定。因此，在观察新疆问题时，这也是不能忽视的一个重要因素。

各层级民族区域自治地方、特别是五个自治区缺乏符合本地区实际的自治条例，国务院有关部门缺乏配套规章、措施和办法，就难以依法规范、行使和享有自治权利，也就难以充分发挥民族区域自治制度的优越性。同时，中国民族政策的基本原则都纳入了民族区域自治法，这部法律的贯彻落实程度差，势必对全面正确贯彻落实党的民族政策产生消极影响。民族工作事务关系到党和国家的全局，必须纳入依法治理的轨道。民族区域自治地方只有依法行使自治权，才能发挥制度优势，才能克服“人治”的弊端。这是国家治理能力现代化的基本要求。

完善国家的根本政治制度和基本政治制度，使这些制度在体现中国特色社会主义优越性方面充分发挥作用，是全面深化改革和国家治理体系和治理能力现代化建设的根本目标。制度建设是防止“易帜邪路”的根本依托，依法保障制度的运行是防止“颠覆性错误”根本保障。民族区域自治制度，既不是国内一些人自我贬损的“苏联模式”，也不是境外敌对势力污名嘲弄的“政治花瓶”，而是蕴含了中国政治文化传统中“天下统一”之大道、“因俗而治”之方略、“和而不同”之目标的理念，在现代中国就是国家统一、因地制宜、平等团结互助和谐。对此，要从立足国情、中国特色、充满自信的立场去珍惜、维护、坚持和完善。

在我国建立社会主义法律体系、全面深化改革、国务院大幅度简政放权、国家对五个自治区确定了加快经济社会发展战略、推进社会建设和社会自治的条件下，完善民族区域自治制度的条件已经成熟，切实贯彻落实《中华人民共和国民族区域自治法》，已经成为全面正确贯彻落实党的民族政策的根本标志。因此，以下几点十分重要：

首先，从国家治理体系和治理能力现代化建设的高度，在全面深化改革的进程中着力于制定五个自治区的自治条例和国务院相关部门的规章、措施和办法，使具有30年“法龄”的《中华人民共和国民族区域自治法》在配套法规的保障下落到实处。

其次，制定五个自治区的自治条例和国务院相关部门的规章、措施和办法，涉及到中央与地方的关系、民族关系等复杂因素，所以必须建立中央与地方通力合作的关系，发挥两个积极性，以法律为准绳而不是以权利“博弈”为目的。这是一个共同坚持和完善中国特色社会主义基本政治制度的任务。

第三，在全面深化改革的进程中，有步骤地对自治州、自治县已经制定的自治条例组织执法检查，并根据各地区经济社会发展的实际和自治条例的落实程度、存在问题进行科学、严谨、规范的修订和完善，保障宪法原则、基本法律规定因地制宜地落在实处，有效转化为国家的治理能力。

（提案名：《必须依法坚持和完善民族区域自治制度》）

柯柄生

高校尤其是研究型大学，对于国家科技创新具有重大作用。国际科技论文的80%以上，国家科技奖励的60%左右，是高校贡献的。但是，大学在科研方面的收入和支出结构，存在着严重的不平衡：研究型大学经费支出中一个相当大的部分，是用于支持研究工作，包括大量的以研究工作为主的教师工资、科研用房的建设和维护、各种日常运行和服务经费等等。这些支出的绝大部分，是来源于教育经费，主要是生均拨款等。这些教育经费投入，与科研活动的多少没有直接关系。那些单纯的教学型大学，都不需要这些支出。长期以来，学校从承担的科研项目经费中，只有平均不到5%的管理费中，得到些微补偿。

针对这个问题，2011年，财政部和科技部联合发文（434号文），对于“国家科技计划和公益性行业科研专项”引入间接费用政策。这项政策的用意是好的，但是，存在着理解不准确、设计不合理、力度不够、覆盖面不足的问题。

首先是理解不准确。在科研项目预算中，做出直接费用和间接费用的划分，是美国等一些国家的通行做法。其中的直接费用，是直接用于研究工作的各种花费，包括物质费用和人员支出；而间接费用，则是对项目承担单位提供难以量化的各种服务的补偿，包括人员、建筑、设备、水电暖等等。对于这种科研项目上的间接费用，国外通常称为 overhead （an ongoing expense of operating a business; it is also known as an "operating expense". Examples include rent, gas, electricity, and wages）。英文的意思很清楚，就是经常性费用或运行费用，也有翻译为管理费的。可很多人望文生义，称之为“人头费”，从而产生了很多误解和误会。设立间接费(overhead)的道理很简单，就是对课题承担单位提供研究人员、管理服务和各项设施服务的补偿。

在计算上，实行按比例的办法：间接费是直接费的一个固定的比例。美国各个大学收取的间接费比例不同，越是好大学，间接费比例最高，例如，耶鲁大学比例是65%，而一个州立大学通常在40%左右。举个例子，如果耶鲁大学的一个教授向某基金会申请了100万美元的项目，获得批准后，基金会在拨发给教授100万元课题经费（直接经费）的同时，拨发给耶鲁大学65万美元。间接费比例的确定，与项目经费额度无关，也与项目直接费的预算内容无关，只与大学有关。主要原因就是不同大学提供的研究人员质量和费用、各种设施服务质量等，都很不相同。间接费的使用，与教授无关，也与基金会无关，而是大学内部的事。有些大学，将间接费用在校、院、系之间进行分割使用。但是，没有任何一所大学，将间接费分一部分给课题组当做奖金。承担课题多的教授，工资水平可能会比较高，因为其科研成就比较高，学术水平比较高，而绝不是与项目经费数额直接相挂钩。国外overhead的机制设计，无论是计算还是实用，都非常简单。

而根据上述的434号文，我国的间接费的计算，非常复杂，也不尽合理。首先，是要项目申请人把间接费做到预算中；其次，计算时要扣除直接费用中的设备购置费；第三，进行分段超额累退比例计算并实行总额控制（低于500万元部分20%，500-1000万元13%，超过1000万元部分10%）；第四，在间接费用中，还引入了一个绩效支出的概念，规定间接费用中绩效支出不超过5%。这是一个很混乱的概念。是给学校，还是给课题组成员？如果给学校，为什么要特别提出？如果给课题组成员，则是很不合适的。全世界的国家，没有哪个把overhead的一部分，直接发给项目组成员做奖金的。

434号文件中的规定，除了上述问题之外，也还存在着比例太低的问题。做了扣除和分段计算后，按照国外通行概念的可比口径，可能还不到10%。另外，即便是这样一个很不合理的设计，也仅仅在部分科研计划中开始实行。

综上所述，我国目前实行的间接费制度的设计，是把一个简单问题复杂化了，不科学，不合理，执行起来很麻烦，也有误导。从设立间接费的本意出发，建议全面借鉴国外的设计原理，进行改进。

第一，以全部直接费作为基数，进行计算，不需要进行扣除；

第二，实行统一的计算比例，不与项目资金金额挂钩；

第三，将间接费直接从科研项目预算中拿出来，不需要项目申请人在项目中列支；

第四，间接费拨付到项目单位后，由项目承担单位决定如何分配使用，即列入项目承担单位的一般预算管理；

第五，可以探索，从我国的国情出发，把申请者所在机构分为若干大类，实行不同的间接费比例；

第六，合理确定间接费比例范围，例如可以确定为20%-40%。即，普通的项目承担单位，间接费比例为20%，而顶尖的研究机构，可以确定为40%；

第七，财政部会同科技部制定纵向经费间接费的统一管理办法，横向项目参照执行。

（提案名：《关于完善科研项目间接费制度的提案》）

李成贵

近年来，农村学校生源大幅减少，给办学造成了巨大冲击，带来一系列的问题。有的农村小学只有几个孩子、一个老师，即“一师一校”，这样的“袖珍学校”不仅办学成本高，更重要的是难以把优秀的教师配置进去，教学质量很难跟上时代步伐。这种背景下，合理调整农村学校布局成了必然选择。据教育部公布的统计数据，从2000年到2010年，我国农村小学数量10年减少了52.1%。并校之举，虽然可能存在某些偏差和问题，但总体上讲促进了教育资源均衡高效配置，利远大于弊。目前农村学校布局调整仍在进行之中，全国还有大量的不足10人的‘一师一校’农村学校，仍有合并之必要。

为适应这一变化趋势，办好农村教育，促进教育公平，让农村孩子在起点和过程中能够平等地分享教育资源，保持“寒门子弟通过知识改变命运”的渠道畅通，建议下大力气把农村寄宿制学校办好。

寄宿制学校是解决农村并校后部分学生上学难最有效的办法，对大量的留守儿童而言，更是如此。目前，全国义务教育阶段在校生中农村留守儿童共2271.07万人。其中，在小学就读1517.88万人，在初中就读753.19万人，寄宿制学校应当是他们的温馨家园。今后一段时期，要把寄宿制学校建设作为农村教育投入的重点，大幅度地增加投入，不断改善寄宿制学校办学条件，加大宿舍、食堂等生活设施的建设力度，在现有资助体系的基础上，不断提高农村寄宿生生活费补助标准，逐步扩大农村学生营养改善计划覆盖范围。

目前，有些人对农村小学生寄宿存在非议，认为“少小离家”，缺少了家庭温暖，不够人道。以此来反对并校寄宿，理由并不充分。回想19世纪70年代，清政府派出120名幼童留学，年龄都在15岁以下，他们去的可是完全陌生的“另外的世界”，后来他们“畏途”归来，在工矿、铁路、电报、教育、外交、军事等诸多领域成为翘楚，成为近代中国的栋梁。与当年的幼童留学相比，农村寄宿的孩子实际上是守家在地。即使真有某种不适，也是成长的历练。

办好农村寄宿制学校的关键是财政投入，教育增量投入要显著向此倾斜，提高农村基础教育投入的比例。

近年来，农村学校生源大幅减少，给办学造成了巨大冲击，带来一系列的问题。有的农村小学只有几个孩子、一个老师，即“一师一校”，这样的“袖珍学校”不仅办学成本高，更重要的是难以把优秀的教师配置进去，教学质量很难跟上时代步伐。这种背景下，合理调整农村学校布局成了必然选择。据教育部公布的统计数据，从2000年到2010年，我国农村小学数量10年减少了52.1%。并校之举，虽然可能存在某些偏差和问题，但总体上讲促进了教育资源均衡高效配置，利远大于弊。目前农村学校布局调整仍在进行之中，全国还有大量的不足10人的‘一师一校’农村学校，仍有合并之必要。

为适应这一变化趋势，办好农村教育，促进教育公平，让农村孩子在起点和过程中能够平等地分享教育资源，保持“寒门子弟通过知识改变命运”的渠道畅通，建议下大力气把农村寄宿制学校办好。

寄宿制学校是解决农村并校后部分学生上学难最有效的办法，对大量的留守儿童而言，更是如此。目前，全国义务教育阶段在校生中农村留守儿童共2271.07万人。其中，在小学就读1517.88万人，在初中就读753.19万人，寄宿制学校应当是他们的温馨家园。今后一段时期，要把寄宿制学校建设作为农村教育投入的重点，大幅度地增加投入，不断改善寄宿制学校办学条件，加大宿舍、食堂等生活设施的建设力度，在现有资助体系的基础上，不断提高农村寄宿生生活费补助标准，逐步扩大农村学生营养改善计划覆盖范围。

目前，有些人对农村小学生寄宿存在非议，认为“少小离家”，缺少了家庭温暖，不够人道。以此来反对并校寄宿，理由并不充分。回想19世纪70年代，清政府派出120名幼童留学，年龄都在15岁以下，他们去的可是完全陌生的“另外的世界”，后来他们“畏途”归来，在工矿、铁路、电报、教育、外交、军事等诸多领域成为翘楚，成为近代中国的栋梁。与当年的幼童留学相比，农村寄宿的孩子实际上是守家在地。即使真有某种不适，也是成长的历练。

办好农村寄宿制学校的关键是财政投入，教育增量投入要显著向此倾斜，提高农村基础教育投入的比例。

（提案名：《关于办好农村寄宿制学校的提案》）