1912——1916年是袁世凯政权在中国的统治时期。在这一时期中，旧的政治权威——清王朝的统治已被推翻，新的政治权威——袁世凯从南京临时政府手中继承而来的中华民国政府事实上尚未被各省所接受，中央和地方的关系实际上处于脱节的状态。美国学者欧内斯特？杨认为:在袁世凯任总统的最初几年内，最困扰他的问题就是“政党和议会的作用以及省和中央的关系”。[1]实际上，就当时袁世凯政府所面临的客观情形来看，这两个问题基本上就是一个问题，二者可以合二为一。这就是在清政府被民国政府替代以后，如何恢复中央的权威，以及恢复国内统一的政治秩序，处理好中央和地方的关系问题。可以说这一问题一直纠缠着袁世凯政府，也是袁世凯取得政权后所必须解决的首要的问题。

袁世凯政府建立时中央和地方权力分配的基本格局

加拿大研究中国问题的学者陈志让先生认为:中国“中央和地方的政治关系，因为辛亥革命而起了重大的变化”，辛亥革命以后，北京与各省的关系变得更加复杂了[2]。实际上，关于中央集权与地方分权的问题，在清末镇压太平天国以后就尖锐地提出来了。清廷在最后几年所实行的许多重大举措，无不与力图削弱地方加强中央的权力有着密切的关系，其目的“都是为了在国内实行权力更加集中的控制”。辛亥革命在某种程度上就是“各省对北京要求增加权力的反应”。以袁世凯为首的北洋集团本身就是在清末新政中迅速膨胀起来并利用辛亥革命之机实现了从地方走向中央的一个实力雄厚的地方政治军事团体。袁世凯政权建立后，这种情况表现得更加突出。

首先，利用辛亥革命之机纷纷“独立”的各省政府，为了维护自己既得的权益，在联邦制的口号下相对独立，拥有绝对的行政、军事、财政与人事等方面的大权。革命后，“官僚政治的、财政的、立法的甚至军事的自治，被大多数省政府广泛采用”[3]，“大多数省革命后以完全自治的姿态出现，它们无意放弃其自然增长了的特权，包括指挥省的军队、截留税收、挑选地方的和省的官吏。”[4]“由于对袁世凯总统的不信任，有些省就对恢复省与中央的行政联系加强了抵制。更有甚者，边远地区的外蒙古和西藏还有完全脱离任何一个中国政府的倾向。”[5]当时就有一些报纸指出了这种实际情况:“政府虽号中央，南省无殊独立。大约除外交一事外，它如用人权、财政权、军政权皆南方各省都督操之，袁固不得过问，袁亦不敢过问。”[6]值得注意的是:“在先前闹革命的各省中，多数省都有凝聚力，足以防止北京在当地插进其权势人物。仅在北方三省，即直隶、河南、山东，以及可以勉强算上的满洲，袁才能够单方面地任命重要官员。”[7]在袁世凯政府建立初期，多数省政府不仅不受北京的控制，而且还能积聚足够的力量阻止下级行政单位分裂出去。到1912年底，各省政府在自己的辖区内的财政权和人事任免权是很广泛的。这种状况部分地是由革命的环境所造成的，因为革命的第一个行动就是破坏中央的权力，采取的形式就是内部的分权。这种状况的出现，在很大程度上是因为有这么一种主张在起作用。这种主张是，面对僵硬的中央集权——它被认为是清朝统治，特别是清朝最后几年统治的特征——各省坚持自治最符合中国的利益。[8]这种中央政令不行的局面，不仅在国家的行政程序上反映出来，而且也成为当时舆论界探讨的热点问题。时在上海做记者的戴季陶就认为:“省之地位，对于地方则为最高之行政区域，对于中央则为最大之自治范围。盖欲达共和之目的，非求民权之发达不可，而求民权之发达，则非扩充自治之范围不可也”。戴季陶认为“中国之所以不发达者，正以中央集权思想过深，地方自治观念甚微”[9]为原因。《东方杂志》的记者杜亚泉则站在维系民国命脉的立场上，既不赞成革命党人绝对的地方分权主义，也反对拥袁派绝对的中央集权的主张。他认为两者各有利弊，应取折衷的中间方案。杜亚泉在1911——1912年间发表的《中国民国之前途》等文章把这一主张表述得比较透彻。他认为:“集权利于统一，而易流于专制，且统一之政令，不易适切于各地方之习俗人心，每致中央与地方之意思，不能融洽，起反抗或分裂之变；分权制利用人民之两重爱国心，内治易于进步，而政令不统一，中央之政绩不举，各地方之争议易兴，对内对外均成孱弱之势。”[10]杜亚泉认为集权、分权俱利弊参半，难于独行其是，主要是吸取了刚刚下台的清政府的失败教训。在他看来，“清之季世，行省分权，不能举改革之实，遂主张集权，即以是受人民之反抗，为此次革命之最大原因”。因而，新兴民国在上下内外的权力分配上也不能有所偏倚，否则，“其祸均足以亡国”，“今后之谋国者，不可不折中于二者之间，以求调剂之方法”。[11]

在任总统的头几个月里，袁世凯虽然对现状颇不满意，但迫于现实还是默许了各省的自治。1912年7月，他同意确认各省在职都督的提案，但这些人并不是靠他才当上都督的，不仅不买他的帐，相反，进而要求中央再扩大他们的权力。于是，袁世凯决定行使任命各省文职官员的权力。这当然不可能会有多大的效果。1913年1月，袁利用国会因选举而实际上休会的机会，颁布了省政府的组织章程，但接着而来的便是各省抗议他专横的风暴。事实上，袁世凯政府在第一年中为重新加强中央的权力而采取的低调行动，大多都受到了阻挠。北京政府的国库也因各省的税收截留而变得空虚不堪。

“革命之后，县款不解于省，省款不解于中央”，[12]确实是当时情况的真实写照。据财政部的报告，自民国元年到二年十二月，各省实解到中央的款项才有二百六十万元。[13]而且这些款项基本上还是北洋集团势力所及的几省地方所解。不解款受惠最大的是地方，各省截留税收、田赋，用于养兵养政；不借款吃亏最大的是中央，因为它只得也只能靠借款度日。“这又说明中央集权的必要。”[14]

不仅如此，在袁世凯就任临时总统时，宣誓要遵守《中华民国临时约法》。但这一约法的最主要内容就是仿效法国的制度，将总统制改为责任内阁制，使国家的最高行政权力从大总统那里转移到总理及各部部长组成的内阁手中。孙中山这样做的直接目的就是要削弱袁世凯的权力。虽然他的用意是用来保护革命的成果，但这种法随人变的结果却直接造成了袁世凯与南方革命党人势力所及的各省的敌意。袁世凯认为；“查临时约法……即其内容规定，束缚政府，使对于内政外交及紧急事变，几无发展伸缩之余地。本大总统……身受其苦痛，且间接而使四万万同袍无不身受其苦痛者”[15]。这样，中央和地方的矛盾，南方和北方的斗争就成为袁世凯政府建立初期的主要矛盾。面对这种现状，袁世凯决定用他的传统集权思路和战法来解决这一问题，建立一个高度中央集权制的政府。他向社会发出了宣言:“我做总统一日，决不能一日不谋统一。”[16]

袁世凯的集权统一政策与过程

民国初年，袁世凯的集权统一政策主要包括以下两个方面:

首先，在中央政府内部，他尤重军权、政权之统一。在军事方面，他一再申令全国陆海军队必须“服从中央”。在行政统一方面，他不甘心受责任内阁制与《临时约法》的约束，极力挣脱此中“牢笼”。责任内阁为《临时约法》所规定，又是同盟会所极力坚持的重要原则之一。责任内阁制是以内阁代替总统对国会负责，总统必须甘居虚尊之位。第一届责任内阁的总理是由南北双方经过妥协商量而确定的唐绍仪。唐绍仪，字少川，广东中山人。少年留学美国，对西方的民主政体有一定程度的了解。回国后曾在朝鲜与袁一起共事多年，相互倾服。1895年袁以小站练兵为起点不断发展自己的私人集团势力，一直把唐作为自己集团圈子里的核心人物加以培养与使用。民国初年唐绍仪任内阁总理，袁起初对他也是信任的，因此才任命他为内阁总理。但唐绍仪任内阁总理后，即试图负起内阁总理的责任，毅然主张内阁制，设国务会议，以为执行职权之枢纽，以调和南北为己任，不再完全听命于袁世凯。这就不能不引起袁的猜忌，疑唐挟同盟会以自重，“有独树一帜之意”，因而便指使部下倾力排挤，于1912年6月倾覆了唐内阁，从此将责任内阁直接变成他建立集权体制过程中的一个工具。

其次，1913年10月6日他被选举为正式大总统后，他又让国会起草、通过并制定《中华民国临时约法》，废除限制他集权的《临时约法》，将总统职权扩大到几乎包揽各项政务于一身的程度。最后，他将中央政府机构进行了重大的改组。“所设新机构大都由前清制度脱胎而来，就是气派也无不模拟帝王。”[17]袁世凯政府建立以来，政府政事的中枢表面在国务院，实际上是在总统府秘书处。为了根本改变这种名不符实的体制，袁世凯于1914年5月干脆撤销了国务院和秘书处，同时在总统府内设立政事堂。“凡一切军国大事皆由政事堂议决施行”，其地位略相当于前清的军机处。通过政事堂，袁世凯把行政权完全集中到了自己的手中。政事堂设国务卿一人，赞襄大总统政务，承大总统之命监督政事堂事务。国务卿略相当于前清的首席军机大臣，仅对大总统负责，对任何机关任何人概不负责。这样就从根本上解决了民国以来大总统和国务总理之间的权限争论，集一切权力于大总统以一身。

在收回行政大权的同时，袁世凯也在军事方面也不断收回权力。