袁世凯恐民选省长的主张占上风，妨碍他的集权计划，便将提案撤回，讨论遂中断。其后，国务院法制局局长施愚拟定了一个折衷方案，即仿照普鲁士的办法，将地方政权分为自治机关和官治机关两种:省长执行官治，故由中央简任；议会总董执行自治，故由各省选任。“官治与自治既然划分为二，故省长既不得解散议会，议会亦不得弹劾省长”。[26]此说发表后，江苏、江西等省都督纷纷通电反对。袁世凯于10月12日在总统府亲自召开地方官制研究会，决定采用所谓“虚三级制”，即省道县三级，“存虚省而设实道”。此项办法经国务会议通过，法制局遂起草了道官制和道自治草案。因当时准备国会选举，议员多离京外出竞选，参议院不能开会，袁政府遂借口无从交议，于12月直接以命令发表了《道官制道自治条例》。依照此项条例，有些省设立了道观察使。此实为熊希龄内阁废省计划之先声。1914年5月间，与中央军政机构改组的同时，袁政府也制定了地方官制草案，经政治会议讨论后，由袁世凯亲自删改定稿，于5月23日公布实行。[27]

为改变都督掌握一省军政大权的局面，袁世凯于1914年6月30日下令裁撤各省都督而设立将军诸名号。令文说:“都督之称，肇自汉魏。武昌起事，仓促定名。其时兵事初兴，人心未定，类晋齐之雄长，似楚汉之剖分。民国纪元，未遑变置，黎副总统首倡军民分治，所陈十害三无之弊，刿目怵心，海内贤达，咸表同情。方今大难削平，主权统一，各省都督皆深明大义，恪守准绳。若复因仍方镇之名词，无以移易军民之耳目，即欲实行省制，而窒碍殊多。应将各省都督一律裁撤，于京师建将军府，并设将军诸名号。有督理各省军务者，就所驻省份开府建牙，俾出则膺阃寄，入则总师屯，内外相维，呼吸一气。”[28]1月18日，袁又公布将军府编制令和将军行署编制令，并在北京设立了将军府，安置闲散将军。另外，有督理一省军务者，都在该省设行署及参谋机构，“承大总统之命督理本省陆军”，并受陆军部和参谋部监察。凡“有特殊功勋者”均授上将军，如定武上将军张勋兼长江巡阅使，镇安上将军张锡銮督理奉天军务兼节制吉林、黑龙江军务，宣武上将军冯国璋督理江苏军务，彰武上将军段芝贵督理湖北军务。振武上将军龙济光督理广东军务，昭武上将军姜桂题兼热河督统督理热河军务。同时，山东靳云鹏、吉林孟恩远、浙江朱瑞、江西李纯、湖南汤芗铭、陕西陆建章、四川胡景伊、广西陆荣廷、云南唐继尧等都给授予重要职位。另外，直隶朱家宝、河南田文烈、甘肃张广建、新疆杨增心等则都以巡按使加将军衔，督理本省军务。贵州刘显世和福建李厚基皆仍任护军使，督理本省军务。绥远潘矩楹和察哈尔何宗莲都仍任都统，管理本地区军政民政事务。[29]

袁世凯裁撤都督，本来是想加强中央对地方的控制，推行军民分治，以避免所谓“历代藩镇之祸”，然而结果并未达到预期的目的，除改变名称外，没有任何实际意义。与往日的都督一样，将军不仅督理军务，照旧控制民政，视巡按使“如前清督抚之于布政使”。[30]但是，这一时期，袁的统一方案却是做到了。

当时，除云南、广西、四川及新疆外，各省督理军务的将军几乎都是袁的亲信。袁世凯的集权政治，是建立在他的军事权威和军事寡头基础之上的，如果不靠各地将军的军事势力，他的政权就不可能维持下去。为保持将军对他的忠心，达到一呼百应，就不能不允许将军有极大的特权。所以都督更名刚刚一个月，袁就下令“所有督理军务各将军，略与原设都督职权相类”[31]。各地将军深知自己的祸福荣辱完全由袁的喜怒决定，因此，他们在袁世凯面前无不卑躬屈膝，唯唯诺诺，而在地方上却莫不独揽大权，模仿袁氏作一个省区内的土皇帝。正如张一麟后来所说，自行总统制后，袁氏大讲“混括统一”，然而“省权转重”，乃至“帝制萌芽”，各省“将军纷纷添募军队”，“藩镇之势已成”。[32]

三、走向集权的反面

到1915年，经过三年的苦心经营，袁世凯按照中央集权和传统官僚政治秩序的原则建立起了一套高度集权的行政统治秩序。

《剑桥中华民国史》（1912—1949年）一书对此有系统分析:“袁建立他的独裁统治分几个阶段。第一阶段是军事上占领中国的广大地区，袁的军队以前被排斥在这些地区之外。战胜二次革命给他提供了这个机会。在打败了革命党人之后，袁得胜的军队不仅继续留下来，而且还伸展到许多没有参加起义的省。最后，除六个省外，所有内地省份都这样被占领了，剩下的六省——大都在边远的南方，人口不到全国的1/4—也受到胁迫，省的领导只得遵照袁的方案办事。而军事占领只不过是重新改组的总体计划的最初步骤。因此，第二阶段就要铲除辛亥革命以来盛行的省自治在行政上的表现形式。省里任命官吏的权力又回到了北京手中。前清不在本省当官的规矩—1912年实际上已被颠倒——又复活了，并逐渐得到施行。这两项改变的影响是，地方官吏被大批解职。甚至在浙江，尽管它是北洋军没有进驻的六个内地省之一，并保留了先前的浙江籍的省首脑，但在独裁统治下，浙江籍的县知事的比重也显著地下降了。1914、1915年中国官方制度的中央集权的统一从未被超过，直到1949年。在1913年末的一段时间里，内阁宣布的政策是，为完全撤销省级行政单位而努力。袁最后证明是不愿意走得那么远。但是在1914年春的一次重大的重新分派职责中，袁颁布条例，在削弱各省军方权力的情况下，加强各省巡按使的权力。头衔改变了；确立了有利于文职官员的地位先后次序；军方不再参与民政事务，包括收税和任命县知事。颁布这些条例，还不等于就达到了根本目的——恢复19世纪中叶太平叛变以来已经降低了的、辛亥革命时基本丧失了的文职官员在政治上的优势。例如，主要的北洋将领、南京的冯国璋就难以把他限制在军营内。然而确曾试图这样做；他的作风受到北京控制的约束，足以使他心怀不满。袁在全国范围内的势力网，开始时是用军事行动建立的，不可能在一朝一夕之间就转变为纯粹的文官政府。但独裁统治有计划地要朝那个方向行动。”[33]

为了有效地控制地方的军人和实力派，袁世凯认为，民国不得人心，它缺乏合法性基础。他要寻找合法性的基础，这就是要恢复传统的君臣关系。尽管袁在公布《新约法》确立总统制以后，中央政府的集权措施已经得到了较好的贯彻，但他对自己的权力仍不放心。这种不放心主要来自三个方面:一是地方势力相当强大。二次革命以后，南方革命党力量虽被消灭，但地方军人割据却有扩大之势。袁世凯担心尾大不掉，于是就更加进行中央集权，实行军民分治，这又导致了中央和地方争夺权力的新一轮的冲突。地方与中央貌合神离。要克服这种趋势就只有进一步树立中央权威，加强中央集权。二是他确实认为中国的老百姓素质太低，程度不及，习于君主，“骤行共和，一旦总统解除职务，则各国所历困难行将再见。”[34]三是共和以后，他用原来封建一套来维系他与北洋集团主要将领之间的主仆办法有点行不通了。为了使自己的权力建立在更为稳妥的基础上，袁世凯决意以“变更国体”来为自己赢得更为广泛与普遍的支持与稳定。1915年5月25日，袁世凯在日本的压力下，与日本签订了“中日条约”和“换文”，满足了日本提出的“二十一条”中的部分要求。袁世凯通过这件事情更加坚定了自己的结论:国家存在营养不良症，也就是缺少皇帝。

如果事情的发展仅此为止，如果袁世凯在集权的道路上再稍稍稳妥一点，后来所跨出的步伐不是哪么大的话，国家的局势和袁的集权措施也许会有一个圆满的结局。但是，在帝制可以最终解决国家的统一与稳定的思想支配下，袁世凯开始为自己称帝制造理论依据并且逐渐付诸行动，从而使他的集权措施最终越度而走向了袁本身愿望的反面。

时任袁世凯顾问的美国政治学家古德诺于7月中旬从美国回到中国。下车伊始，袁即要求他提交一份各国政治制度并与中国国情相联系的备忘录供他本人参考。古氏根据自己的认识写了一篇文章。8月3日，古德诺所撰的《共和与君主论》在《亚细亚报》上发表。其文曰:“中国数千年以来，狃于君主独裁之政治，学校阙如，大多数之人民智识，不甚高尚，而政府之动作，彼辈绝不与闻，故无研究政治之能力。四年以前，由专制一变而为共和，此诚太骤之举动，难望有良好之结果也。