中国历代盐政概说
2010年01月03日 15:33《盐业史研究》 】 【打印共有评论0

本文摘自《盐业史研究》2007年第4期 作者:张荣生

一、古代盐政

中国盐业源远流长。远古时代,政事简易,国用不繁。盐与百物同等,官不统制,任民自由产制运销。夏、商、周三代,始在产地设虞衡之官,掌其政令,加以管理,许民以时采制。周代并设太宰,掌诸侯邦国之贡赋。诸侯岁有常贡,各以其地土特之产贡于王室,而盐为贡物之一。史籍虽记周有“盐人”之设,“掌盐筴之政令,以供百官之盐”;考其职掌,大概不过分管诸侯贡盐之事,故此时尚无专门盐政。

春秋时期,管仲在齐国为相,适应诸侯争霸需要,致力于富国强兵。于是兴盐铁之利,推行“官山海”政策,规定盐资源属国家所有,国家对食盐的生产买卖加以管理,开中国盐政之始。其法以民制为主,官制为辅;民制之盐须交官府尽数收购,由官运销,寓租税于官府专卖盐价之中,因其产盐于官制之外复有民制,盐史学者称为“部分专卖制”。齐国由是富强,称霸诸侯。所作《管子·海王篇》,为百代论述盐政之祖。

秦国自商鞅变法,奖励耕战,发展生产,民得专川泽之利,管山林之饶,自由开采售卖食盐,官府从而征税。沿至始皇,一统天下,盐制未改。惟征税过重,盐价昂贵。史载,秦时盐利二十倍于古,盐商富累巨万,人食贵盐,小民贫困。

西汉初年,因循秦制未改,允许私人经营盐业,国家征税,税入归主管皇室财政的少府;但诸侯王国以经营盐业自富,收入不归中央。武帝时,内修法度,外拓边疆,连年用兵,国库大空。而盐商财累万金,不助国家之急,黎民重困。元狩四年(前119)采用御史大夫张汤建议,笼罗天下盐铁之利归官,排富商、锄豪强。以齐地大盐商东郭咸阳和南阳大冶商孔仅为大农丞,领盐铁事;并采纳其建议,派他们乘传车举行天下盐铁,在各地设置国家的盐铁机构,任命从前以经营盐铁致富的人为吏;将原由豪富占有的产盐滩灶收归国家,由官府直接组织盐业的生产、转输与销售,并不借手商贩。其制盐法,由官府置备煮盐器具,雇民煮盐,给以工费;其卖盐法,设盐吏坐列市肆,贩物求利。官自煮盐,官自卖盐,产、运、销三项完全官营,盐史学者称为“全部专卖制”。于是国库充实,民不益赋而天下用饶。

汉昭帝始元六年(前81),诏令各地推选贤良、文学之士,问以民所疾苦,皆答:“愿罢盐铁官营,毋与天下争利。”御史大夫桑弘羊予以反驳,认为盐铁官营为国家大业、安边足用之本,不可废止。双方反复辩论,事见桓宽所著《盐铁论》。结果昭帝依桑弘羊议,仍行专卖。自此以后,历宣、元、成、哀、平五帝,世代相承,未之更改。其间惟于元帝初元五年(前44)一度因天下灾饥而罢盐铁官,不久于永光二年(前42)又因用度不足恢复官营。综计自武帝元狩四年(前119)起,至平帝元始五年(公元5年)止,盐业实行全部专卖制凡125年。王莽篡汉后,命县官售盐,仍行专卖制不变。

东汉初,光武帝为巩固重新建立的汉家政权,实行减轻赋税政策,废除西汉以来推行的食盐专卖法,罢私煮之禁,任民制盐,自由贩运,而于产盐较多的郡县设置盐官,征收盐税。因其产制运销皆任民营,官征其税,盐史学者称之为“就场征税制”。明帝、章帝年间,因军费增加,国用不足,一度依尚书张林的建议,采用西汉武帝办法,实行官自煮盐、官自卖盐,产销全部官营。和帝即位,即行废止。诏令郡国罢盐铁之禁,纵民煮盐,人税官府,一如明帝以前旧制。嗣后自和帝永元元年(89)起,至献帝建安三年(198)止,凡109年,均行征税制。

东汉末年,天下大乱,群雄逐鹿。魏、蜀、吴三国鼎立,争夺天下。为适应战争需要,三国官府对盐业管理均仿效汉武帝旧法,实行全部专卖制,设司盐校尉等官主管盐政,笼取盐利,供给军需国用。西晋统一中国后,承曹魏旧制,实行全部专卖制,设司盐各官管理盐务,禁民私煮盐。晋元帝迁都江南,中国由此分为南北两半。南朝自东晋开始对盐业实行征税制,历宋、齐、梁、陈四朝,相沿未改;北朝自北魏至北周,历朝盐政制度兴废不常,时行征税,时行专卖,而以征税制为主。

公元581年隋文帝即位,致力统一中国。不久南北朝局面结束,海内重归一统。文帝为安定黎民,躬行节俭,轻徭薄赋,与民休息。开皇三年(583)除禁榷,通盐池、盐井之利与百姓共之,既不行官卖,又免征盐税,实行无税制。大业元年(605)炀帝即位,渐趋奢华,内兴工役,外事征伐,用度大增,遂乃横赋暴敛,然尚未及于盐利。自隋开皇三年起直至唐开元初年止,前后130余年间相沿未改,是为中国盐业无专税时期。

自远古直至唐代开元年间以前,中国盐政时而采征税制,时而取专卖制,时而行无税制,大抵因时而异,因地而殊,并无统一制度,尚处于盐政制度逐步建立的时期。自唐代开元年间以后,随着国家机构的扩大,财政开支的增加,历代中央政府完全确立了食盐的专卖制度,并使之日趋完备。南通实业家张謇著《张季子说盐》时,对此曾有论断:“盐法公私广狭之义,以唐为大界:唐以前公诸民,主广义;唐以后私诸官,主狭义”,指出了中国盐政在唐代前后的这一区别。

唐开元年间,财用不足,玄宗采纳左拾遗刘彤建议,派御史中丞与诸道按察使检校海内盐铁之课,逐步恢复征收盐税。开元十年(722)敕令诸州所造盐铁按年征收官课,由本州刺史上佐一人负责检校,依令式收税。自此正式恢复食盐征税制。天宝十四年(755)安史之乱爆发,两京陷落,民物耗竭,唐王朝财政陷入困境。肃宗即位后,为供给平叛所需军费,采纳北海郡录事参军第五琦建议,实行盐铁官营。于是任命第五琦为盐铁使,笼取盐利。乾元元年(758),第五琦始立榷盐法,实行民制、官收、官运、官销的盐政制度。具体办法为:凡新旧盐民,皆登记造册,编入亭户户籍,隶盐铁使,免其杂徭,专事煮盐纳官,盗煮私贩者论以法;于山海井灶出盐之地设置盐政机构(小者为亭,中者为场,大者为监),收榷其盐,置吏出粜。产制由民,收、运、销归官,于是民不加赋而国用以饶。宝应元年(762),刘晏接替第五琦任盐铁使,再变盐法,将第五琦盐法中的官运官销改为商运商销。又创设盐商特殊户籍,隶盐铁使,允许子父相承,世代为业。盐仍由民制,仍由官收;官收之后,将盐税加入卖价(寓税于价)后转售商人;商人于缴价领盐之后,得以自由运销,所过州县不再征税(远乡僻壤商人罕到之地,官设“常平盐”以济其缺)。即民制、官收、官卖、商运、商销五大纲领,盐史学者称为“就场专卖制”。为确保此制施行,从淮北起,在既有亭、场、监之外,另于各地列置巡院,缉捕私盐。实行此制后,既改善人民食盐供应,又大幅度增加国家盐利收入。至大历末年(779),盐利收人已居天下赋税之半。穆宗时(820—823)户部侍郎张平叔议榷盐法弊,奏请官自卖盐,认为可以富国;诏公卿议其可否。中书舍人韦处厚、兵部侍郎韩愈逐条驳诘之,以为不可。韩愈认为:“国家榷盐粜于商人,商人纳榷粜于百姓,则是天下百姓无贫富贵贱皆已输钱于官矣,不必与国家交手付钱然后为输钱于官也。”结果穆宗未采纳张平叔建议,继续实行榷盐法。

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作者: 张荣生   编辑: 石立
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