中国历代盐政概说
2010年01月03日 15:33《盐业史研究》 】 【打印共有评论0

二、近代盐政

民国肇兴,盐政初无革新,因循清末弊政,继续实行以专商引岸为基本特征的官督商销制。其时军阀混战,省自为政,盐政之混乱较清末为甚。民国2年(1913),袁世凯为筹集经费消灭南方国民党势力,以“善后”为名,用盐税为抵押,向英、法、德、俄、日五国银行团举借巨款。在签订的《善后借款合同》中,竟将盐务官制订入协约,规定在中央政府财政部下分别设置盐务署和稽核总所。盐务署分管产制、运销、缉私等盐务行政,所属机构有产区的盐运使司、盐场场署和销区的榷运局;稽核总所负责收税、放盐,所属机构有产区的稽核分所和销区的稽核处。于是原先统一的盐政机构乃分为行政与稽核两个互不统属的平行序列。稽核机关权力很大,条约规定:稽核总所设华总办、洋会办各一员,所有发给引票、款项收支均需洋会办签字才能生效;分所设华经理、洋协理各一员,所有盐税征收、称放盐斤均需洋协理签字同意;每年所征盐款必须存入外国银行团的银行,先行扣除当年应偿外债本息及支付当年盐务行政经费后,余款(称“盐余”)方可拨归中国政府,但取用时仍须经稽核总所洋会办签字同意。于是中国盐税受外国人控制,盐政主权丧失殆尽。16年(1927)6月南京国民政府成立后,因稽核制度与善后借款合同相关,损失国权甚大,舆论主张取消,乃令稽核机关停止行使职权,暂由盐务行政机关兼理收税。18年(1929)因行政机关收税无起色,为增加盐税收入,乃改订稽核章程,修正损失国权条文,全面恢复稽核机关职权,专掌税收,不受债约束缚,外债改由财政部负责偿还。于是税人大增,成效显著。21年(1932)财政部为统一事权,呈经行政院核准,以盐务稽核总所总办兼任盐务署署长,以各区稽核分所经理兼任盐运使,将原有盐务行政机关一律裁撤,所有盐务行政及缉私各职概由稽核机关华员兼理,洋员依旧专任稽核事务。于是盐务机关重归统一,人员精简,效率提高。26年(1937),复将盐务署与稽核总所一并取消,于财政部内设盐政司,专办审核事宜;另设盐务总局,直隶财政部,专办执行盐务事宜;各产区设盐务管理局,管理本区盐务行政及产、销、税、警事宜;各盐场设盐场公署,掌理场产及收税放盐事宜。此后盐务机构洋员逐渐减少,至1943年不再聘任洋员。

自民初以来,海内以清光绪状元、南通实业家张謇和盐务署华顾问、浙江盐务活动家景学钤为主要代表的盐务改革派,为兴利除弊,致力改革中国盐政,主张将盐与工商百物同等管理,而以废除专商引岸为旗帜,几次掀起改革浪潮,但因盐商势力太大,未有结果。其时稽核总所洋会办、盐务署洋顾问、英国人丁恩,为增收盐税、确保外债偿付,亦赞成中国改革盐政,实行“就场征税,自由贸易”,但因全国场产未经整理,遽难实行,转而采取渐进主义。盐务稽核机关,本为偿付外债而置,故其出于增加税收的直接目的,积极从事整顿盐务,加之机关新设,人员素质好,较少沾染旧盐务机关徇私舞弊恶习,办理颇有成效。经改革派努力,至民国19年(1930),虽然专商引岸基本制度依旧存在,但在一些具体制度上刷新盐政。产制方面:裁废草煎盐场,扩大滩晒盐场,实行制盐特许制度,凡制盐者须经政府颁发特许证;又于场区设置盐坨,实行盐斤归坨制度,以防盐民漏私;至于中唐以来实行1100余年的灶籍制度,则自民国改元即已无形消灭。运销方面:废止引斤及先盐后税制度,实行先税后盐,按担纳税放盐;开放部分引岸,允许各商在官定牌价之下减价竞售,实行有限制的自由贩卖;减少帆船中转运盐规模,逐步实行用轮船从十二圩运盐直达销岸,节省运费,减少途耗。税收方面:将民初繁杂纷乱达数百种之多的税率一律取消,改征统一税;后因战争频开,各省加税筹饷,税率又趋参差,于是酌加归并:在产区缴纳的场税及中央附加税统称“正税”,在销区缴纳的岸税及中央附加税统称“销税”,各地方加征的附税统称“附税”;又将税低者逐步提高,税高者逐步议减,以便日后划一税率。缉私方面:颁发《私盐治罪法》和《缉私条例》,创设缉私营队,嗣于产区各场增设场警,继改组为税警,并进行整编,淘汰劣员,改良待遇,推行职位保障制;又于松江设税警官佐教练所,于各区设税警训练所,将所有士警轮流调训,使从前占名吃空饷和索贿卖放等积弊为之一扫。实行上述具体盐务制度改革,为最终废除专商引岸基本制度准备必要条件。经过改革派坚韧努力,民国20年(1931)5月30日,国民政府公布新《盐法》。《盐法》计有总则、场产、仓坨、场价、征税、盐务机关、附则等7章39条。开宗明义第一章规定盐务大政方针是:“盐就场征税,任人民自由买卖,无论何人,不得垄断。”关于产盐,规定盐非经政府许可不得采制;关于仓储,规定制盐人制成之盐应悉数存储于政府所建仓坨,而未经质检之盐亦不得存坨;关于场价,规定凡由仓坨出售之盐价,由场长召集全体制盐人之代表,按盐质之等次及供求状况议定,并公告之;关于运销,规定凡向盐场买盐,应先行纳税,凭完税凭单向仓坨买盐,称放出场;关于税率,规定食盐税每一百公斤一律征国币5元,不得重征或附加,工农业用盐免税,渔业用盐减税;关于缉私,规定于产盐场区划定稽查线,配备水陆场警、稽查盐之出入,并保卫盐场仓坨。在“附则”中明确规定:“自本法施行之日起,所有基于引商、包商、官运官销及其他类似制度之一切法令一律废止。”

《盐法》是中国有史以来第一部对盐的产制、运销、征税、缉私等行为进行全面规范的盐政专门法律。它的公布,在当时发生重大影响,被称为“《约法》外第一事”,“民国史上的大事件”,标志着中国近代盐政制度的成熟。遗憾的是:由于国民政府同旧盐商之间有着千丝万缕联系,特别是18年(1929)国民政府为取得军费和偿还外债,接受了旧盐商的“验票”请求,在获取巨额验费后,发给旧盐商“查验引照凭证”,已经允诺让他们“永远照旧环运”;因此,新《盐法》虽然公诸报端,却迟迟未能施行,遂成一纸空文,使专商引岸的旧盐政制度得以继续苟延残喘。

历代   盐政  
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作者: 张荣生   编辑: 石立
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