自唐代中叶刘晏创立民制、官收、官卖、商运、商销的就场专卖制以来，沿用855年，至此被民制、商收、商运、商销的商专卖制所取代。两相比较，前者利归于国，后者利归于商。纲法的推行，有其进步作用，但行盐成为盐商专利的世业，开启此后绵延300余年之专商引岸独擅盐利的盐政弊端。

清代盐政，承袭明末纲法，实行民制、商收、商运、商销的商专卖制，一称官督商销制。清初尚沿明代旧例，遣派巡盐御史总理一区盐政，后改归各省督抚兼理；其余盐运使司、分司、盐课司之设置及职掌一如明旧。灶户仍编盐籍，专事煮盐，定有产额；停铸盘铁，颁发锅镦，废除团煎，实行一家一户独立生产；所产之盐交商收购，即以所得价银完纳灶课。全国盐务政令归户部统管，户部掌理盐引的印刷和盐课的奏销。各区盐商、灶户归由运司统辖，运司具体办理卖引、放盐、征课等事宜。清初由各地运司招商认行一定销岸一定数额的引盐，并认纳相应的盐课，所认销岸及引数视为“根窝”，以后按年照窝认办，享有世袭垄断专利。盐商中，在盐场立垣向灶户收盐者谓之“垣商”，向销区行盐者谓之“运商”。每年开征盐课时，运商向运司按引数纳课领引，至指定盐场向垣商买盐，然后运至指定销区销售。其称掣放盐、验引截角及缴销盐引手续悉沿明旧，而愈加细密。运商所认根窝，起初皆须实运，亏欠国课者论罪，无力办运者革退。后因运司官吏以有专商为便于中饱私囊，而敷衍迁就，遂致商人借窝本之说，专引岸之利，子孙相承，世袭其业；由此，占岸者曰“业商”，租引者曰“租商”，代租商办运者曰“代商”，业商得以凭一纸虚根坐收巨利，而租、代各商亦层层剥削以致殷富。雍正、乾隆、嘉庆之际，国泰民安，户口繁殖，盐销量剧增。盐商以有专利，遂致暴富，生活穷极奢侈。于时上至皇帝，下至盐务和地方官吏，皆以盐商为利薮，竞相分肥。每遇军兴、庆典、营建，辄令盐商捐资“报效”，少则数十万两，多则数百万两；皇帝南巡数次，经费浩繁，亦由盐商供给。为奖励盐商报效，朝廷于赏给职衔之外，又准其“加价”、“加耗”；加价则病民，加耗则启多斤夹带之弊，导致正盐壅滞。其时商人资本偶有缺乏，内府曾发国库帑银数百万两给商领借，以资周转，谓之“帑本”；商交息银，谓之“帑利”。如此，商人于缴纳国课之外，复付帑利，乃成两重负担，商力已属不支；而报效数目又复分年带征，于是先盐后课(先领引行盐，待售盐得价后再完课归款)的弊端渐开。同时，商人对于运司则须承担办公“规费”，对于销岸则须承担口岸“匣费”，对于产销两区之地方官则须补贴“养廉”俸银:以上三项，每年为数巨万，皆须按引带征；此外，盐务官吏又不时借名需索陋规黑费。于是浮费日增，成本日重，盐价日昂，销路日滞，私盐日盛，课额日亏，而盐务乃有不可收拾之势，其中尤以两淮为最。史称清代盐政坏于乾隆一朝，而“报效”二字实为致病厉阶。

道光十一年(1831)，两江总督陶澍本着欲增课必先畅销，欲畅销必先敌私，欲敌私必先减费，欲敌私、畅销、增课必先废除专商的宗旨，在淮北废除纲法，改行“票法”。其法为:在各场分设行店，听民投行购盐运售；择各场要隘之地设局收税，给以照、票，注明斤数及运往何处售卖字样；规定每票1张运盐10引，个别产盐州县亦可1引起票；无论何人，只需照章纳税，即可领票运盐贩卖；至于掣验放盐手续，则与纲法类似，凡无票及越境贩卖者仍以私论。道光二十六年(1846)，以两淮私盐盛行，专设盐捕营缉捕盐枭，弹压私贩。道光三十年(1850)，两江总督陆建瀛踵行票法于淮南。其法为:在扬州设局，收纳课税；照淮北成例，每运盐10引填票1张，以10张为1号；凡商贩请运，自百引起至千引止，并不作为常额；所运盐斤，准在淮盐界内行销，并不指定专岸。遂变引商为票商。票法主旨在取消引窝，无论官绅商民皆可承运；且在销界以内，无论何县，听其转贩流通，用以革除专商专岸之弊。票法既行，成效大著，于时朝野上下多以改引行票为救弊良策。咸丰年问，太平天国农民起义爆发。清政府为佐军费，对百物抽取厘金，推及盐务，称为“盐厘”，数额过于正课，国家盐政收入且持盐厘为大宗。同治年间，两江总督曾国藩为规复纲法故道，标榜整顿票法，排斥小商，招徕大商。凡行湘、鄂、赣三岸者须以500引起票，名为大票；行皖岸者须以120引起票，名为小票。在各岸设督销局，凡盐船到岸，由局经理，按先后次序挨轮批销，盐商不得越次抢卖，谓之“整轮”；盐斤售价，由局按销市畅滞酌情核定，盐商不得跌价抢售，谓之“保价”。此法既行，承办票运者尽属大商，小本商贩无力领运。嗣后两江总督李鸿章为筹备饷需，令现运之商报效巨额捐款作为“票本”，准其继续递运，作为世业，不复再招新商，谓之“循环给运”，美其名曰“参纲法于票法之中”。自此票商专利同于纲商，所效票捐重于窝本。盐制虽仍称票法，与纲法已无实质区别。光绪年间，盐政渐趋紊乱，或为赔款，或为练兵，或为要政，或为海防，或为抵补药税，或为兴筑铁路，因事立目，迭行加价；于是盐价日贵，私盐愈甚。清末因清理财政，一度变动盐务官制，图谋整顿盐务，但未采取实际步骤。于是盐政之弊一如既往，官视商为利薮，商视官为护符，官商勾结，因循苟且，抗拒改革，直至覆亡。史称“专商积弊与清代相终始”。