建设民主监督体系

保证发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，保证新时期不同利益集团的公平博弈，均需要不断建设和完善民主监督体系。

目前，我国的监督体系包括党内监督、人大监督、行政监督、司法监督以及舆论监督等多个方面。受访专家认为，目前我国监督体系的框架已经搭建完成，但是其内部细致的监督机制和规范还没有得到填充，各类监督的发展也不平衡，有待于形成监督合力。

当前，监督体制建设呈现出分类推进的特点。比如，党内监督仍将是监督体制建设的重点。十六大以来，中央先后完善了包括党员领导干部报告个人有关事项、述职述廉、民主评议、诫勉谈话、民主生活会、巡视和派驻、经济责任审计和质询制、问责制等在内的党内监督制度。专家认为，这些制度普遍存在落实和产生实效的任务，其中避免“民主评议”、“民主生活会”的形式化，强化问责制的落实，都存在很大空间。

十六大报告提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制试点”，意在使市、县党代会成为充分有效的同级党的最高决策机关和最高监督机关，市、县党委每年必须向它报告工作，以加强党内监督。这一试点，在一些地区取得了新的经验，党代表大会闭会期间如何发挥党代表作用，将是未来的探索重点。十六届四中全会提出了“建立党的代表大会代表提案制度”、“建立代表提议的处理和回复机制”等措施，代表着党内监督的制度建设方向。

人大监督作用的发挥同样值得期待。随着九号文件和《监督法》的出台，人大的监督职能被进一步确认和强化。2004年，广东省人大在全国首开先河，实现与省财政厅国库支付系统的联网，政府部门每花一笔钱从申请到支付的整个过程都在人大的监督之下，使人大对财政支出的监督从以往的事前监督和事后监督向事中监督转变。汪玉凯教授说，从纠错的角度，包括政府的财政开支在内，人大都需要进行硬约束，此外还需要赋予人大以相关的罢免权以增强监督的力量。刘春教授也指出，必须改变行政“关门决策”的现状，对于关系到国计民生的重大决策，应当赋予人大和政协更大的权力、更多的职能，使其代表人民监督政府的功能进一步“做实”。

行政监督和司法监督则仍然需要整体改革的配合。2007年，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式公布，作为推进社会主义民主建设法制政府、阳光政府、透明政府的一个重要的举措，这一条例的实施能够有效地保证人民群众的知情权。专家指出，此条例的全面落实，仍然需要思想观念的统一，需要行政体制改革的整体配套。

司法监督还要加强。最近，最高人民法院制定的《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》，要求各级法院在各项审判和执行工作中依法充分落实审判公开，充分保障当事人诉讼权利，积极接受当事人监督，主动接受人大及其常委会的工作监督，正确面对新闻媒体的舆论监督。中央党校政法教研部副主任卓泽渊教授表示，司法监督的制度设计需要审慎和科学。司法监督体制如何设计，监督的动力来自哪里，行为方式是什么，追求的目标效果是什么，需要从法治和理性的高度进行思考。

目前，除了人大监督之外，人民群众也通过上诉和申诉的程序对司法体系进行监督。专家认为，未来更重要的是要提高司法体制内部的素质，使司法体系能够接受监督，能够经受监督。同时，司法监督建设更要依赖司法体制和政治体制改革的整体推进。

不断完善法制建设

受访专家指出，中国是社会主义法治国家，离开法制讲民主，就失去了法律依据。全面落实依法治国基本方略，弘扬法治精神，维护社会公平正义，是人民群众行使民主权利的基石。

在当代中国，无论是党的领导，还是人民当家作主、行使民主权利，抑或是政府公权力的运行，都必须在法制范围内进行，都必须严格依法办事，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。

违反法治原则的公权力运行，将对社会秩序和人民的权利与自由造成损害，危害社会主义民主政治建设。用法律和规范限制公权力的使用范围，确保其使用在正确的方向；使法律被社会各阶层所接受，并在实践中得到贯彻，才能避免公共权力被滥用，保证人民当家作主的民主权力得到真正的行使。

改革开放近30年来，我国的法治建设取得了较快的发展，有力地保障了经济建设和政治体制改革的步伐。在政治体制改革的过程中，法治是国家社会平稳运行的基石。卓泽渊教授说，“法治”两个字本质上就包含着对公权力的限制，要求公权力“依照法律治理国家”，通过对公权力的权力范围、行使程序和相关责任的规范，使公权力的行使永远忠于权力的来源——人民。我国的宪法、行政法和相关组织法，都特别约束公权力在正确的使用范围内运行，并使用在正确的方向上，实现“执政为民”。

专家同时指出，目前我国还有一些公共权力没有严密的法律来规范，致使一些权力“有权力无程序”、“有权力无责任”，权力在行使的过程中具有随意性，导致权力的膨胀，有可能对公民的权利造成侵害。同时，法律对公民权利的保障还缺乏具体化，也导致了公权力在行使过程中对公民私权的尊重不够。

法律是民主制度的保障，良好的法治是人民的民主权利得以落实的基础与前提。未来，法治建设需要进一步为权力的运行设立程序和规范，使权力运行进入法制化轨道。中国法律对权力制约将从一般的号召和政治原则，过渡到社会实践的层面。受访专家认为，目前在这些方面已经出现了很多迹象，预计十七大以后，这一趋势将会更加明显。

如立法的公开程度、民众的参与程度将进一步提高，有利于社会各个利益群体实现公平博弈。有数据显示，目前我国75%～85%的法律草案由政府部门起草，之后经国务院审议后再提请全国人大或人大常委会审议，在起草法案直到法案审议前，提交公众讨论和其他相关利益人介入法案的起草与立法听证的程序还很少。

近年来，公众参与立法讨论的机会增多，各种以行业协会为代表的利益集团介入法律制定越来越多，这一趋势，将在保障各个利益团体公平博弈的基础上持续下去。

中央民族大学法学院教授熊文钊表示，下一步，立法过程将通过各种方式，尽量保证以公共利益为导向，以利益中立为原则。人大对授权立法进行严格监督。应该实施立法公开制度，完善立法听证制度，建立专家起草和论证制度，健全备案审查制度。

从国内外的经验来看，面对庞大的法律体系，特别是复杂的行政法律法规，一定程度上的部门立法仍然是必要的。对此，卓泽渊教授表示，部门起草法律草案的形式可以存在，但部门意志进入法律法规则要尽力避免。我们必须通过增强立法的民主性，使立法能够体现人民的愿望和社会发展的要求；通过对立法程序的设定，使法律的人民性得以充分体现。立法机关一旦发现法律草案中存在部门利益膨胀倾向，应该通过延长审议和表决程序等方式对其作出适当修改。

行政组织法能够有效规范政府行为。但是目前我国的行政组织立法滞后于时代发展的需要，不能适应社会主义市场经济和建设法治政府的要求。因此，专家建议加强行政组织方面的立法工作。

加强行政组织立法的目的是，用法律理清政府部门权责范围，合理规范政府与市场的关系；按照管理要素科学设置行政机构，按照法治要求明确部门职权与责任，保证政府组织部门的高效运作、公正廉洁。熊文钊教授表示，当前，应按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，推进以规范部门行政行为为重点，带动政府向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能转变。同时，要建立健全行政法规和规章的清理修订制度，并适时开展清理修订工作，对已出台的法规、规章进行认真清理，把公民利益和公共利益放在更重要的位置。

针对目前一些法律不能完全体现社会各阶层的愿望，在实践中难以执行的问题，卓泽渊教授表示，法律要让人民接受，首先要保证法律符合和表现人民的意志和要求。其次要加快立法民主化进程，从程序上保障人民的意志成为国家的法律。还要总结人民群众的实践，不断修改法律法规。要解决执行难的问题，必须注意用更好的“立法技术”进行表达，使法律合乎社会实际状况，增强可操作性。在实践中，执法部门要严格依法执法，同时配合社会的法治认同和良好的法治理念。

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