新特区：中国市场经济的一场更深刻、更全面的改革

文/中国人民大学区域经济研究所教授、博士生导师孙久文

“新特区”及其政策资源设立“国家综合配套改革试验区”，也就是“新特区”，是我国市场经济改革过程中的一场更深刻、更全面的改革。回顾我国30年改革开放走过的历程，从深圳特区，到十四个沿海开放城市，“特区”一直是改革开放的排头兵。对外开放、引进外资、市场经济，对于当年闭塞的国度和僵化的体制来说，无疑是巨大的推动力。当历史走到今天，特区的政策普适化之后，我国的经济、社会、文化发展到了一个新的阶段。“国家综合配套改革试验区”的提出和设立，是把国家的发展推进到一个新阶段的重要的步骤。“新特区”将成为我国下一阶段深化改革开放、探索新发展模式和新体制模式的重要途径。

“新特区”与老特区的区别主要有三点：首先是背景和目的不同。老特区是在当年计划经济背景下设立的、有着为改革计划经济体制探索道路的目的；“新特区”是在市场经济体制已经基本确立的背景下设立的，其目的是完善市场经济体制。

其次是任务和手段不同。老特区的任务主要是解决对外的改革开放问题，引进外资是发展的重要手段；“新特区”的任务是综合解决经济发展中的体制矛盾，制度创新是其发展的重要手段。

第三是地域和模式不同。老特区的区位选择主要是着眼沿海地区的优先发展，形成可资借鉴的地区发展模式；“新特区”着眼点在于从国家区域发展总体战略出发，探索新的历史条件下区域协调发展的新模式。

基于这种认识，“新特区”的政策资源，要远比老特区丰富。也就是说，中央为“新特区”设定的改革目标是全方位的，给予地方政府的放权也是全方位的。

“新特区”的政策资源的核心是体制创新。根据天津滨海新区的政策优惠，可以总结为如下几个方面：

所有制的改革：进一步提升发展混合所有制经济的层次，形成自主创新的微观体制基础。行政管理体制改革：建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制。

城乡管理制度改革：加快收入分配、社会保障制度和社会管理体系等方面的城乡一体化步伐。市场体系建设：加快培育要素市场，加快建立有利于增强国际竞争优势和符合国际通行规则的制度环境。

社会事业改革：大力发展现代公共服务事业，健全有利于建设资源节约、环境友好型社会的体制机制。为何要设立“新特区”经过长达近30年的渐进式改革，我国的经济发展虽然取得了很大的成绩，但由于我国的市场经济体制是在过去的计划经济体制的基础上经过改革形成的，旧体制在经济生活中方方面面的影响，不可能经过一波改革就都改掉；而改革开放30年来，市场化改革与政府行为不配套的矛盾、经济发展与社会发展不同步的矛盾、以及经济发展与环境污染相抵触的矛盾，都日益显露出来。要解决这些原有的和新产生的问题，需要有一个综合的改革方案。为取得最佳的改革成果，把改革的成本支出降到最小，建立“国家综合配套改革试验区”即“新特区”，就成为最佳选择。

“国家综合配套改革试验区”设立的核心在于“综合配套”，其宗旨是要改变多年形成的单纯强调经济增长的发展观，要从经济发展、社会发展、城乡关系、土地开发和环境保护等多个领域推进改革，形成相互配套的管理体制和运行机制。

综合配套改革试验是一项战略性的改革试验，在改革试验的方式上，采取在有条件的地区率先实施改革的尝试，这样可以推动实验地区的经济发展和社会进步，同时便于总结改革的经验、思路和模式，同时还可以把改革带来的社会振荡局限在小范围内。

但是，设立“国家综合配套改革试验区”本身并不是最终的目的，最终的目的是要把综合改革的经验推向全国。

一个地区或一个城市，考量自己是否能够成为“新特区”，需要比照上海和天津看本身的条件是否成熟。这些条件包括：

区位条件。作为“新特区”，其影响和示范效应，必须是全国性的。

经济实力。作为“新特区”，要有较强的经济实力，要能够经受得住体制变革带来的巨大的冲击，能够承受改革的成本。

改革开放基础。“新特区”是在老特区对外开放的基础上的进一步发展，作为“新特区”，其引进外资和对外贸易都应处于全国前列。

体制条件。作为“新特区”，其是否具备体制综合改革的条件十分重要，包括政府的行政能力等能否满足综合改革的需要。“新特区”：是推广经验，还是争夺资源？

尽管目前对于国家第三个“国家综合配套改革试验区”何时设立还没有确定，但是各地争相申请设立“新特区”的呼声很高。据媒体报道，今年“两会”上，来自湖北、湖南、辽宁、海南的全国人大代表和政协委员纷纷提出建议，请国家批准各自的区域为国家综合配套改革试验区。广东、广西、四川等省区也通过不同方式运作，希望成为第三个国家综合配套改革试验区。武汉、深圳、沈阳、长珠潭、郑州、西安等城市都在积极争取。这些地区申请设立“新特区”，一方面是大张旗鼓为区域发展造势，另一方面更是看到了“新特区”巨大的政策含金量，亦即在金融、土地、税收、财政等政策上将有的很多优惠。

申请设立“新特区”的争夺，同时反映出了我国区域经济发展的三个矛盾：

首先是资源配置权限的矛盾。我国市场经济改革虽然已经触动了很多方面的矛盾，但中央掌控资源配置权限、自上而下配置资源的体制并没有触动，并且集中表现在金融、土地、税收、财政等政策资源上。一个地区如果设立为“国家综合配套改革试验区”，在上述政策环境方面就会有极大的改善，可以更多地发挥地方的自主性，这无疑是促进区域经济发展的一种政策需要。

其次是中央与地方关系的矛盾。在目前的中央与地方的关系中，随着一些关键部门管理权的逐步上收和事权的逐步下放，地方的政策创新十分有限，地方政府在政策实施上普遍趋于保守。“国家综合配套改革试验区”能够给予地方政府很大的经济和社会发展的自主权，当然会引起各地的热烈争夺。

第三，市场导向和政策导向的矛盾。在从计划经济向市场经济过渡的时期，经济发展的政策导向十分明显。当时，经济特区的设立有效地克服了这个矛盾。在今天市场经济从不完善到完善的改革时期，经济发展的政策导向并没有相应减弱，所以还需要“新特区”来克服这个矛盾。当然，经济发展的动力归根到底还是应该来自市场，而不是政策，政策要做的应该是规范市场经济的行为，而不是代替市场本身。

所以，设立“国家综合配套改革试验区”，不应当看作是一种区域政策的倾斜，也不是巩固一个城市在某个区域内中心城市地位的一种努力，更不能当作是争夺政策资源的一个战役，而应当视为为国家的深化改革做出应有的贡献。作为一个地区，既然申请成为“国家综合配套改革试验区”，就应当把本地区作为国家的政策实验区，而不是特殊投资区。那么“新特区”改革的成本，就应当由地方来承担，而不是中央政府，改革的经验属于全国而不是地方。

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