（二）外蒙古问题

1912年11月，俄国与蒙古“独立”政府签订了《俄蒙协约》及附约《商务专条》十七款。条约以自治为名，恣意破坏中国主权，进一步确立了沙俄在外蒙主宰一切的地位。条约受到中国上下一致反对，北京政府多次要求废除《俄蒙协约》。1915年6月，中俄蒙三方签订《中俄蒙协约》，载明“外蒙古土地为中国领土之一部分”。据此，哲布尊丹巴活佛宣布取消“独立”，重新接受北京政府的册封，北京政府随即在当地设立办事公署。

十月革命后，苏俄政府断绝了对外蒙的接济，“自治”政府各项经费及王公活佛的生活费用均无着落。加之俄国白匪侵扰，外蒙古局势急剧恶化。1919年8月，各王公齐集库伦会议，随后致函中国驻库伦办事大臣，愿取消自治官府，恢复前清旧制，并正式向北京政府呈文。

10月1日，北京政府拟定《外蒙取消自治后中央待遇外蒙及善后条例草案》63款。11月22日，颁布大总统令，“立即俯如所请”，取消自治，哲布尊丹巴等所有应受之尊贵、应享之利益一如旧制。

1921年2月，俄国白匪残部5000多人入侵外蒙，3月占领库伦。在白俄的支持下，哲布尊丹巴等二次宣布独立。2月15日，哲布尊丹巴重登“大汗”位。

在外蒙二次“独立”策划时，哲布尊丹巴曾秘密地派人去苏俄远东与白俄残匪联系，另有苏赫巴托尔、乔巴山等秘密前往苏俄寻求支持。不久，3月1日和13日，苏赫巴托尔等分别在恰克图成立蒙古人民党和蒙古人民临时政府，并以蒙古人民临时政府的名义邀请苏俄红军前往外蒙古剿灭白匪（当时中国方面拒绝苏俄红军进入外蒙）。6月下旬，苏俄红军不顾中方反对，以帮助蒙古人民军消灭白匪的名义进入外蒙，7月6日攻占库伦，7月11日成立蒙古人民政府，实行君主立宪，哲布尊丹巴仍被尊为“大汗”。1925年5月，哲布尊丹巴去世，外蒙宣布成为共和国。

1921年7月占据库伦后，苏俄认为是“造就了可保护我国数千公里边界中防守最为薄弱的地段的同盟者”，决心要使苏军留在外蒙，并正式承认外蒙的“独立”。11月5日，《苏蒙协定》签订，苏俄承认蒙古人民政府是唯一合法之政府。

1923年9月，俄共（布）中央政治局最终同意了越飞的报告，其政策调整为支持外蒙自治，在未来协定中“仅限于载明苏联承认中国主权一条”。次年《中苏解决悬案大纲》中载明:“苏联政府承认外蒙为完全中华民国之一部分，及尊重在该领土内的中国之主权。”

苏联在实际上一直没有放弃支持外蒙独立的希望，并一直将其作为独立国家来对待。1923年秋，蒋介石访苏，托洛茨基等提议研究给予外蒙古自决权的问题，引起蒋的强烈不满。1936年，苏蒙签定《互助议定书》，规定一旦苏联或蒙古人民共和国的领土受到第三国侵犯的威胁时，相互给予一切援助，包括军事援助在内。1941年4月，苏联与日本签订了《苏日中立条约》，条约所附的《共同宣言》宣称:“苏联保证尊重满洲国的领土完整和不可侵犯；日本保证尊重蒙古人民共和国的领土完整和不可侵犯。”

（三）唐努乌梁海问题

唐努乌梁海（俄名唐努图瓦）位于外蒙古的西北，北至萨彦岭，南到唐努山，是一个群山环抱的盆地，面积17万平方公里，1913年人口统计为52300人，以乌梁海人为主。清代乌梁海人分为三支:居住于唐努山者称为“唐努乌梁海人”，1921年始改称为“图瓦”；居住阿勒泰山者称为“阿勒泰山乌梁海人”；环阿勒坦诺尔居住的称为“阿勒坦诺尔乌梁海人”。

1727年中俄《布连斯奇条约》划定了双方在唐努乌梁海北部沿萨彦岭的边界。1762年，清设置唐努乌梁海四旗总管，总管下辖5旗（1764年增编1旗）、46佐领。在中俄《勘分西北界约记》的附约《乌里雅苏台界约》中，沙俄割占了唐努乌梁海旗十佐领和阿勒坦诺尔乌梁海全部土地。但条约划定了唐努乌梁海西部边界，设立界牌8个。