而分权原则正是民主宪政的基石，“分权乃是文明政府之基础、宪政主义之内涵”。43草案中的行政权对立法权实际上没有发挥平衡作用、司法权对立法权也不存在制约作用，而立法权则是扩张到应有的限度以外，凌驾在其他两权之上，形成立法对行政、司法权力单向的制约关系。

本文作者把《天坛宪法草案》中这种具备责任内阁制度的一些特征，但是在权力的分立与制衡关系上明显违反宪政原则的内阁制度称之为“超议会内阁制度”（简称“超议会制”）。44简单地说，“超议会制”的核心就是立法（国会）至上，而不是三权分立与制衡。

作者称为“超议会制”，是相对于完整意义上的议会内阁制度（责任内阁制度）。它的权力分立关系，不同于责任内阁制度的三权分立；权力制衡关系，也不同于责任内阁制度中的权力平衡、互相制约。实际上是一种畸形的、存在严重结构性缺陷的政治制度，并不符合宪政制度原理，在民初错综复杂的政局中也极难有存活的可能。

结 语

1913年宪政制度选择的失败，虽然正如《剑桥世界近代史》的作者对民初政治的评论，“中国有了一个新政权，但是它依然缺少一个可行的政体”。45但是背后的因素却是缺乏制度变迁的动力。最后的宪法草案，特别是其中的“超内阁制”政体，既不是朝野各方政治妥协的结果，也不是各种政治势力利益平衡的体现，更没有充分承认当时左右中国政坛的北洋集团的政治利益。对袁世凯这样的实用主义政治人物来说，以较少的代价，攫取更多的政治利益是其最主要的政治目的。袁在1912年接受共和制度，其实就是建立在这种判断之上。以他不多的现代政治知识，当然会期望民国国家元首的权力与地位要远远超过他在前清的职权。46但是在一年多的临时大总统任期内，尤其是在《临时约法》与临时参议院扩权的双重压力下，袁世凯对民初所谓责任内阁制度设计深感失望。国民党在国会选举中的获胜，更加深了袁对未来权力可能进一步被剥夺的焦虑感。

作为政治强人的袁世凯，是不会甘心自己的权力轻易地丧失的。在与国民党人关系破裂后，袁开始以积极的态度参与宪法的制订。此时的袁世凯认识到，如果能够通过制宪方式改变现行的政府体制，至少可以达到加强总统权力的目的。为此，他愿意做出一定的让步。47而与袁关系密切的制宪委员王庚、陆宗舆、曹汝霖等人，在宪法会议中也不曾反对完全意义上的内阁制度。毕竟对于袁世凯来说，和平的制宪手段是在1913年实现个人政治目标的一种捷径。1913年制宪环境的相对稳定，即使在“二次革命”发生时，制宪会议也没有停顿下来，正是11月初之前袁世凯温和的政治选择的结果。

但是国会不妥协的立场，以及《天坛宪草》“超议会制”宪政制度设计的完成，最终粉碎了袁世凯的政治企图，民主转型也因此失去了对他的吸引力，更无法奢望获得他的支持与推动。制宪最后的失败，恰好是北洋集团害怕在未来的政治制度变迁中丧失已有权力，激烈反对的结果。袁最后也许意识到，1912年以来建立的民国政府体制，已经不可能成为一种满足个人政治利益的手段。在这种认识指引下，威权专制与后来的君主立宪主义，就取代共和民主政治，成为袁世凯政治策略中的新宠。