但须于次期国会开会之始，请求追认前项诰令，国会否认时，即失其效力。”条文中最要紧之处是必须获得国会委员会的同意，限制的程度比法国宪法的规定加深，使得紧急命令权的行使难度加大，并不符合规定这项权力的初衷。临时副总统黎元洪就认为:“紧急命令处分为国家元首宪法上之大权，在事实上万无可以反对之理。今草案竟以同意权予之数十委员，是直剥夺元首宪法上之大权，而使大总统无临机应付之余地。”17这种限制性规定的目的与以上做法是如出一辙的，仍然是力图进一步缩小行政机关权力，变相地扩大立法机关权力，以方便立法机关有效控制行政机关。

第四是赦免权。法国宪法规定总统有特赦权。大赦则只能依法律行之。对赦免没有加以限制。但是《天坛宪法草案》则不然，条文中特别规定只有经过最高法院之同意，总统才可以宣告免刑减刑及复权。但对于弹劾之判决，经国会同意得为复权之宣告。与法国的责任内阁制度比较，总统的赦免权其实又受到了司法、立法权力的双重干涉，行政权力再次被弱化。关于最后一项权力解散国会权，因为与议会的不信任权有关系，放在后面解释。

以上总统的几项权力，按照责任内阁制度原则，原本或是与立法机关没有关系，或是与立法机关仅有间接关系，但是在《天坛宪法草案》中，却基本上要与国会发生直接关系。而且还为国会肆意扩大立法权力、强力干预行政权力打开了方便之门。本来国人所欣赏的法国式责任内阁制度，一直被批评是一种过度分权的制度，而我们的所谓内阁制度竟有过之而无不及。从宪政理论上来说，这是一种严重违背宪政分权与制衡原则的畸形政治制度，运作起来也将是困难重重。更何况它忽略了严峻的政治现实，拒绝考虑袁世凯等实力派的政治利益。在袁看来，“综观全文，比照约法，皆变本加厉。”这种削弱大总统与政府的威信做法，“使对内对外均无以保其独立之精神，而为国会之役使”，18必然是袁断然所不能接受的。

三、失衡的杠杆:行政与立法权力关系剖析

行政、立法关系主要体现在两个方面，同时也是责任内阁制度的两个最重要的原则。首先是国会的弹劾权。《天坛宪法草案》关于弹劾权的规定主要有三点。一是“众议院认为大总统副总统有谋叛行为时，得以议员总额四分之三以上，列席员三分之二以上可决弹劾之”；二是“众议院对于国务员有违法行为时，得以列席员三分二以上可决弹劾之”；三是“参议院审判被弹劾之大总统副总统及国务员，非以列席员三分之二以上之同意不得判决。判决大总统副总统有罪时，应黜其职，其犯罪之处刑，由最高法院定之。判决国务员确有违法时，应褫其职，并得夺其公权。”19

与法国宪法相比较，对总统弹劾的提出机关并不是参议院，而是众议院。这样做其实是有意不采用法国的规定，而效仿总统制度美国的规定。对总统弹劾的出席人数与表决人数，也比《临时约法》中“得以总员五分四以上之出席，出席员三分二以上之可决弹劾之”的标准放宽。对国务员的弹劾条件更是如此。法国宪法仅仅是规定对于与职务有关的犯罪行为。而《天坛宪法草案》扩充了弹劾权可适用的范围，即国务员的一切违法行为。关于弹劾的出席人数与表决人数，《临时约法》规定:“参议院对于国务员认为失职或违法时，得以总员四分之三以上之出席，出席员三分之二以上之可决弹劾之”，20但是《天坛宪法草案》竟然取消了出席标准，表决标准也放宽，这样就大大方便议会对国务员行使弹劾权。

参议院剥夺受弹劾的国务员公权的做法从表面上看又是仿效美国宪法，但是美国宪法第三条第三项关于剥夺公权的范围仅限于叛国罪，并不是针对一切违法行为。美国的制宪者明白剥夺公权是一种司法判决，原本属于司法机关的权力。本来让参议院作为审判机关，已经是一种不得已的制度安排，实际上是赋予了参议院一定的司法权力。诚如汉密尔顿所言:“制宪会议草案赋予参议院的其他权力，则属于另一范畴，包括在行政方面参与对人员的委任，和在司法方面承担审议弹劾案的法庭职能。……在完全民选的政府中建立审议弹劾案的完善法庭，虽甚需要，但绝非易事”。他认为很难设想行政部门的领导人会以不偏不倚的态度对待其行为需要受审查的人。而司法部门的法官不见得在一切时候都具有执行如此困难任务所需要的那种突出的坚定性。而让同一罪犯受到一些法官的双重审判，也很难保证审判的公正。21

美国人从权力的分立与制衡的角度出发，既希望给予参议院弹劾权纠正行政领导人的违法行为，同时也注意到应避免不公正的弹劾案，维护行政部门的权威，遏制立法部门的权力泛滥。但是民国参议院的做法却是超越必要的立法界限行使司法权。