载泽曾在力请实行宪政的密折中称:“宪法既立，在外各督抚，在内诸大臣，其权必不如往日之重，其利必不如往日之优。于是，设为疑似之词，故作异同之论，以阻挠于无形。彼其心，非有所爱于朝廷也，保一己之私权而已，护一己之私利而已。顾其立言则必曰:防损主权。不知君主立宪大意在于尊崇国体，巩固君权，并无损之可言。”[7]显然，他所讲的“君主立宪”并不是英、日等国的君主立宪，而是清政府特有的君主立宪:不是还政于民，而是强化君权。不仅极力避免中央大权落入汉人手中，还要将咸同年间落入汉员地方督抚手中的军政实权夺回来。他是满洲贵族中既亲且贵的人物，曾于1905年受清政府派遣专门赴国外考察宪政，于专门报告之外又上密折，可谓当时政坛上大红大紫的人物，其言论足可代表满洲贵族核心人物的政治意图。何况，他们不仅这样说，也这样做。他们不仅收缴了直隶的兵权，还用设立新的理财机构的办法，夺回咸、同年间落入地方督抚手中的中央财权。光绪三十三年，“载泽既管度支部，一设各省监理财政官，尽夺藩司之权；一设盐政处于京师，尽夺盐政、盐运使之权，即所谓中央集权是也”[8]。所以，满洲贵族所要剥夺和打击的不只一个袁世凯，而是各省汉员督抚——即便他们安分守己也难逃此一劫。就拿当时与袁世凯地位相埒的张之洞来说吧，虽没有入阁夺权的野心和举动，但最后亦因不堪满洲贵族的排挤而“抑郁而死”，其下场也并不比袁世凯好。光绪三十三年七月，张之洞几乎与袁世凯同时，被清廷以明升暗降的同样方法调离湖北，入京充军机大臣，借以抵制袁世凯，故处处受到袁世凯的暗中排挤。“及袁世凯既罢，无人掣肘，自料可伸己志。已而，亲贵尽出揽权，心甚忧之。军谘府之设，争之累日不能入”，又因与载沣意见相左而展转招致美国公使的压迫。“之洞生平多处顺境，晚岁官愈高而境愈逆，由是郁郁成疾”[9]。这就不能不使其它汉员督抚同病相怜，兔死狐悲。袁世凯欲赢反亏固然愚蠢可笑，而那拉氏、载沣对袁世凯和其他地方督抚的做法，也使他们推行君主立宪的真实意图大白于天下。无怪乎武昌一声枪响，各省纷纷宣告独立，脱离清政府。这样的选择恐怕主要不是出于对共和民主制度的热爱，而是出于个人利害的考虑:再跟着满洲贵族走下去，很可能老本都会赔光。

袁世凯则与之相反，沿着另一条政治思路和历史发展趋势顽强的走下去。前面已经提到，自咸同以来，国家权力重心下移，军政实权落到地方督抚手中。其实力最强的曾国藩湘淮集团，在一定程度上掌握了国家命脉，且随着时间的推移，事态益趋严重。曾国藩充任首领时，虽有功高震主之嫌，亦不过握有东南地区及直隶等省的地方大权。而李鸿章接掌门户后，则又进而控制了中央政府的国防、外交实权，或战或和皆其一身承办，遂成为古今中外最大的签约专业户。及至八国联军侵入中国，清政府对外宣战，他们竟与中央政府公开分裂，分庭抗礼，同外国侵略军搞起了“东南互保”。而清政府迫于形势，事后不仅不加追究反而对之大加表彰。对于袁世凯则尤为重用，倾全国之力增练北洋军，使之数年之内由一万多人扩充至六镇七万余人。再加上受其间接控制或依附于他的东北、华北地区的外省部队，其兵力更为可观。所以，迨及清政府大搞预备立宪之时，袁世凯已成羽翼丰满、坚固不拔之势，岂可轻易放弃攫取内阁实权的大好时机？故于初试失败之后再来一次，被逐之后一旦东山再起，复又旧事重提，终于达到了自己的目的。

其实，清政府预备立宪之时袁世凯所搞的官制改革方案，也不是要革除封建专制，实行议会民主。他所要建立的责任内阁，也不是西方式的责任内阁。因为西方民主制度，无论美、法式的共和国还是英、日式的君主立宪制度，国家的最高决策权都在议会，内阁对议会负责。而袁世凯的改革方案不过是撤消军机处，建立一个对皇帝负责的内阁，皇帝仍然是国家最高决策者，只不过将手中的丞相之权分出，交给内阁总理大臣，只做国家元首，不再兼任政府首脑。其实际情况与明代以前的情形相似，虽然多了一个国会，它也不是西方式的国会，而最多不过是个谘议性机构。

中国自古以来，历代专制政府的权力大约一分为三，即君权、相权、将权，分别由君主、丞相、将军执掌。君主掌决策、用人之权，而具体行政、用兵则由丞相、将军执行。丞相为政府（一般为内阁）首脑，将军为军队的统帅，平时主要靠相，战时主要靠将，分去君主的很大一部分权力，即是其不可或缺的助手，也对其具有一定的制约作用。丞相主持内阁，执掌六部，遇有国家大事，即由君主作出决定，具体由丞相按规章制度办理。故有所谓“掌天下之平”之说，君主亦不得肆行己意。迨至明洪武十三（1380）年，太祖朱元璋杀左丞相胡惟庸之次日，即发布文告，声称:“朕欲革去中书省，升六部，仿古六卿之制，俾之……权不专于一司，事不留于壅蔽。”[10]中书省即内阁，也是当时的政府。作为皇帝的朱元璋撤销中书省，直接掌管六部，也就是撤销了丞相之权，或者说兼并了丞相之权，身兼君、相二职。从此而后，君主不仅是国家元首，同时还是政府首脑，君主专制进一步加强，相权也就不复存在了。清承明制，虽有内阁之名而无内阁之实。尽管顺、康之时大学士尚有阅折、拟稿之权，但既不能掌管六部，亦即不是政府，也就不再是原来的内阁，只不过徒具虚名而已。及至雍正八年设立军机处之后，内阁仅有的这点权力亦被彻底剥夺，内阁学士、大学士完全成为荣誉职务。军机处虽具有一定职权，协助皇帝处理国家大事，但并无专职人员，皆由大学士与部院大臣兼任，带有临时差派的性质，与明代以前的内阁显然不同。而清政府也就是利用清代政治体制的这样一个特点，企图鱼目混珠，以一个作为封建专制工具的内阁，冒充象征西方民主政治制度的内阁。