三、各国对议员提案内容的要求

各国对议员提案内容要求，分没有限制、适当限制、禁止性条款三种情况。对议案内容完全没有限制的国家很少，西方大国中只有美国。大部分国家都对议员议案内容有少量的限制。如联邦制的国家一般都要求议案只能涉及联邦议会职权范围内的事务；不少议会内阁制国家规定，有关税收和增加政府开支的议案只能由政府提出；有的国家虽然允许议员提此类议案，但要求该类议案必须经政府相关机构审查后方可提出。另外，有的国家规定议案不得包含某些内容，如新加坡和以色列规定议案不得包含种族主义等内容。

虽然各国对议员提案的内容实质上的限制较少，但从实践来看，政府议案一般会更宏观、全局一些，文字也会多一些；议员提案会更多的与特定的地区、特定的人群或特定的事件有关，而且更多的是对现行法律的修改而非创制新法。

四、议员提案的提交

在大部分国家，对议员提交的议案无须审查。在美国，议案提交程序很简单，众议员只需将议案交给议院秘书或投入议案箱，参议员只需在全院大会上要求提交议案，经大会主持人同意后，将议案交给参议院秘书即可。此外，参议员也可在全院大会之外随时将议案交给参议院秘书，以示提出议案。两院对议员提出议案次数和项数均不加任何限制。在加拿大普通议员要提交议案，只要提前二周以书面形式通知议院，期满后，该项动议就列入议事日程上“普通议员事务”一栏。在有些国家，议员提案需经过程序性审查。

五、议员提案列入议程方式

一般说来，议员都希望多提交议案，并努力使自己的提案获得通过。但是，议会的审议能力总是有限的，纵然是在议员职业化的国家，议会全体会议也没有时间和精力对议员提交的议案都逐一审议。为此，各国采取不同的方法来决定哪些议员的议案可以列入议程。

抽签。英国议会议事规则规定，普通议员议案只能在议会会期内的每周五被讨论，所以提出议案的后座议员们必须事先向议会秘书登记，然后在星期四通过抽签的方法，挑出20件议员提案进入周五的议程。在加拿大，平民院每天有1小时专门用于审议普通议员提交的议案或动议。在会议开始时，所有提出议案的议员姓名都被列在一个滚筒上，随机挑选出20名议员。如果某议案在1小时辩论结束后没有被提交表决或认为不值得表决，便不再审议。通常情况下，每次只能有3个议员提案和3个议员动议被审议。

表决。在英国，普通议员还可以利用“10分钟规则”提交议案。下院议事规则规定，每次会期从第7个星期起，每周二、周三全体会议质询议程完毕后，可由一名议员起立提出一项议案，他还可以就通过该议案的必要性等作10分钟的说明；之后，可由反对该议案的一名议员予以反驳，时间也是10分钟左右。该议案能否被接受，由议会全体会议表决。

党团配额。在以色列，议案的数量主要是由议会党团来控制的。在以色列，根据各政党人数多少给不同的议会党团分配了提交议案的配额。如果配额用完，该党团提交的议案就无权被列入议程。因此议员提案必须首先得到其所在议会党团的批准。对于列入议程的议案，提案人有10分钟的时间来解释提案的必要性，相关部长对此进行答辩。随后由议会全体会议投票决定是否将议案交付委员会继续审议。

议会委员会决定。在美国，控制议案数量任务主要落在议会常设委员会身上。美国国会两院各自的秘书按接收到时间先后对议案予以编号，然后送有关常设委员会，由委员会决定是否继续审议。常设委员会对议案命运有很大决定权，可以说10个议案中有9个“死”在委员会手里。常设委员会甚至不必去否决某项议案，如果它一直不审议某项议案，或者一直拖着不向议会报告，到议会会期结束该议案就自然被“拖死”了。

党团协商。在德国，议案主要是由各议会党团提出的。议案草稿首先要在议会党团理事会讨论，然后交其工作小组研究，最后召开议会党团全体成员讨论。议会党团内部达成一致意见后，议案就提到长老委员会，由它决定应否列入议程。长老委员会由各议会党团负责人组成，所以实际上是由各党团协商确定哪些议案可以被列上议程。

一般说来议会安排审议政府议案的时间相对较多，审议议员提案的时间相对较少。总体来看，政府议案的通过率也远远高于普通议员议案。英国政府议案通过率超过80％，有的年份甚至达到100％，但议员提案通过率不足10％。

虽然议员提案质量没有政府提案高，通过率也比较低，但这并不是说议员提交议案就没有意义。首先从宪政的角度上讲，议员作为民意代表，其职责就是收集和了解选民的意愿，并将其通过法定途径反映给国家机关直至以法律形式体现出来，而议员提交议案就是履行这种法定职责的重要途径之一。因此赋予议员提议案权是代议体制的应有之义。其次，从政治的角度考虑，一些不便由政党提出的较为敏感的议案，可以委托某位执政党议员提出。三是从技术的角度看，政府工作机构再庞大，也难免有考虑不周之处，允许议员提案就可以起到拾遗补缺的作用。从各国实践看，议员提交的议案也确实起到了这一作用，有些议案甚至被政府全盘接受，并以政府议案的形式提出。