需要从自治角度重构县政体制

于建嵘：在现阶段，县级政权很大程度上仍然是向上负责的政权机构。从政治发展的角度上来讲，民众参与和责任政府是地方政府发展的方向。就县政改革而言，其目标就是在地方自治原则的基础上，努力实现县级政权既向上级负责也向县域居民负责而主要向县域居民负责的转变。这是县域经济发展和建设新农村的需要，是构建和谐城乡社会关系的需要，对于县域经济社会发展具有根本性的意义。就此而言，县域经济问题也是县域政治问题，只有建立和完善有利于县域经济社会发展的县域上层建筑，即县域政治体制和运行机制，才能为县域经济发展和新农村建设提供政治保障和制度保障，也才能建设好民主、法治的现代国家。

蔡永飞：如何处理中央与地方关系问题，的确是政治发展的一个重要问题。中央与地方的关系问题，历来是中国政治家关注的重点问题。自秦始皇废除封建立郡县以来，在长期的皇朝政治阶段，加强中央集权以保证朝廷的政令畅通是基本的方向。你现在提出来要从自治角度来重构县政体制，应有许多问题需要研究。

于建嵘：事实上，按照地方自治原则建立县域政治并不是新的设想。清代后期，随着皇朝政治的衰落，地方自治成为思想家和政治家们讨论的问题。孙中山先生设计的中国政治发展的一个重要目标，就是在县级政府自治的基础上构建一个现代国家。在我看来，孙中山先生这种把县级政治作为国家治理的基础的主张，可以为我们重构中国现代政治提供重要的思想制度资源。这是因为，自秦以来，县级政权一直是中国最为稳定和基本的政治单元；它是城市政治与农村政治的结合部；它是目前中国政治体制中具有完全制度架构的政治体，是国家治理的基础；现行体制中关于县级人民代表直接选举等制度安排为未来政治发展提供了一定的空间。正是基于对现行政治体制改革成本及可能性的考量，我认为，从行政技术层面特别是从国家行政结构方面进行改革，也许目前是中国政治发展的一条现实可行的路径。

蔡永飞：应该说，从行政技术层面上进行政治改革，在目前应是成本较低的方案之一。由于其成本低，阻力就会少得多，改革的可能性和成功率也会大许多。从理论方面来讲，地方自治性政治应解决两个方面的问题：其一，谁来主导地方政治；其二，地方政治对谁负责。

于建嵘：是的。我所理解和主张的按地方自治原则建立的县域政治，起码包括如下两个方面的内容：其一，着重点不是县长权力来源方式的民主化，而是重新对县政领导进行政治定位。在目前的制度安排下，县政领导具有政务官的责任，也能获取政务官的权力，但他们面临的激励体系是科层制下公务员的管理体系。建立县域政治的关键是建立政治授权程序，使县政领导获得实实在在的政治授权，同时让他们负起刚性的政治责任。建立了刚性的政治授权程序，县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治，县政领导职务才会变成一个受人尊重、创造成就感、值得长期担任的工作，才会吸引对本县人民有承担的地方政治精英。建立了县域政治中刚性的政治负责制度，使在县域政治中决策和行政失当的县政领导必须付出个人的代价，无法托庇于干部流动，县政府才会建立公信力，才有可能成为既对本县人民负责又对中央政府负责的地方政府。

其二，地方政治自治的一个重要原则就是充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。也就是说，要用地方之人，接地方之议，管理好地方之事。如果具体到制度层面，就是要求改变目前县级政权的异地为官和任期制度。事实上，县级主要领导人任用回避本籍制度是一个需要检讨的制度。这种制度的一个合理性解释是可以避免地方官曲意乡闾，结党营私。然而，官员在本籍任职，“营私固易，举发亦倍易；阿比固多，责备亦倍多”（冯桂芬语）。对于一个现代国家而言，政治首长对辖区的身份认同是十分重要的。当然，如果要改变这一点，势必限制了现存的上级政治部门对地方政治调配空间。但因此通过改变县级政治生态所得的政治收获则是十分巨大的。

蔡永飞：建立自治性地方政府还有一个让许多人疑虑的问题，就是如何保证国家法制的统一性问题。现在地方保护主义本来就较为严重，如何解决这个问题，需要有新的配套制度安排。

于建嵘：当然。如果按照地方自治的原则来建设中国地方责任政府的话，有一个基本的政治逻辑是需要遵守的，这就是在一个多民族统一的国家里，如何保证国家基本政令的统一性问题，也就是说，如何防范地方政府破坏单一制国家的最基本的政治原则。从现代国家制度方面来说，司法制度是保障国家政令统一的重要基础。然而，在这方面，我国目前体制性和现实性的问题是审判权力的地方化。从制度文本来看，在性质上，人大是国家权力机关，人民法院作为审判机关、人民检察院作为检察机关，由人大产生并对人大负责；在人事上，地方各级人民法院院长、人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、副检察长、庭长、副庭长、审判员、检察员由地方各级人民代表大会常务委员会任免；地方各级人民法院和人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民法院和检察院的工作。在现实方面来看，各级行政机关对司法权力的限制及影响更应值得注意。这其中的一项重要制度性安排就是，法院和检察院的主要经费都源于同级财政，而其他的物资资源也受制于地方行政部门。毫无疑问，审判权力的地方化，影响了国家法律实施方面的统一性，影响到了司法独立，使法官的公平和公正执法没有充分有效的法律保障，导致或助长了审判和执行中的地方保护主义。因此，我主张在强化县级政权的自治性的同时，应加强审判权力的中央化和垂直管理化。这实际上是一种司法制衡原则，它处理的是中央政治的统一性与地方政治的特殊性关系，它要求国家司法与地方政权分离，人和物脱离地方政权，实行司法人员流动的回避制。它的实施对于树立司法权威和社会和谐意义重大。

蔡永飞：你这里提出的政治发展设想，实际上也就是县域地方当局和社会公众的权利关系是什么，如何划分、确认、保障政府和社会成员的权利关系，调整好、规范好、保障好这一关系，将为中国社会转型从根本上确立和奠定基础。在现阶段，县域地方官员的诉求基本上仅限于县级政权的权力和权利，可能他们尚未意识到，一旦他们得到了自己想要的那样一些权力和权利，紧接着必然出现的就是这一个问题，而这个问题，对于发展县域经济来说，比县级政权拥有必要的主导能力更为重要，它应当是县级政府主导和推动县域经济发展和新农村建设的基础和根本。