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4 腐败的政治经济学分析
为什么腐败问题如此严重？它的社会背景是什么？执政党面临挑战的深层背景是什么？
中国不仅出现了持续20多年的高速经济增长，而且也引起广泛而迅速的结构变化和社会变化，正在经历四个相互关联、相互影响的转型过程：一是经济体制转型，即从指令性计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；二是社会转型，即从以农业为基础的传统农村经济社会向以工业和服务业为主导的现代城市社会逐步转变，同时还正在向以知识为基础的知识社会加速转变；三是政治体制转型，即从传统中央集权政治体制向社会主义民主政治体制转变；四是开放转型，即从封闭、半封闭经济社会向建立开放经济和全面开放社会转变。四大转型要求也推动着政府转型，即政府职权范围、行为方式、工作重点的转型，即从“缺位”到“到位”，从“越位”到“归位”，从发展型政府到监管型政府，从经济增长型政府到公共服务型政府。
四大转型的核心是党的转型和政府的转型，这是确保中国成功地实现“社会转型”、“市场转型”和“政府转型”的关键。从共产党内部发展模式看，共产党需要“自我改革、自我创新、自我转型、自我建设”；从共产党面对外部挑战看，需要“锐意进取、不断创新、主动转型、从严建设”。在市场经济转轨过程中重新界定政府的作用和干预内容。现在的问题是政治转型滞后于其他转型，因此加速政府转型是解决腐败问题的根本措施，建设监管型政府、公共服务型政府、能够使社会有效监督的政府、有限的政府、负责任的政府、与民为善的政府。提高党的执政能力的核心是加强党的制度建设。
由于共产党领导国家，国家掌握和控制大量国家财富和国家资源，各级党政干部掌握和拥有各种行政权力，为此就会出现两种可能性：一种是国家或党政干部可能是“服务之手”，利用这些资源和权力为社会大众提供公共服务，服务人民；另一种是国家或党政干部可能沦为“掠夺之手”，利用这些资源和权力为自己或集体谋取私利，走向人民的对立面。在信息不对称和权力不对称情况下（既缺乏对公共信息的披露和透明度，又缺乏对公共权力的制衡和监督），后一种可能性更大，而前一种可能性更小。这就可以理解为什么1956年毛泽东会担忧党内形成一个脱离人民群众的“贵族阶层”。毛泽东的做法是不断地发动政治运动和阶级斗争来周期性地整肃党内和政府内的“当权派”，不断地公开揭露共产党内部的“阴暗面”，直至1966年都没有解决“掠夺之手”的问题，从而决定亲自发动和领导“文化大革命”。显然，晚年的毛泽东失败了。而今日我们所看到的“掠夺之手”的阴暗面远超过当年毛泽东所看到的“阴暗面”。
国家财富迅速扩大，使“掠夺之手”的掠夺性的机会空前扩大。从国际比较来看，中国是世界上公共财政增长最快的国家，在“十五”时期财政收入年平均增长率为18．7％这还不包括预算外收入、社会保障基金收入和非制度收入，财政支出年平均增长率16．2％，也不包括预算外支出和非制度支出；中国是世界上政府行政开支增长最快的国家，在“十五”时期年平均增长率为21．7％；中国是世界上中央政府对地方转移支付增长最快的国家，2000年至2004年平均增长率21．6％；中国也是世界上公共投资增长最快也是规模最大的国家之一，“十五”时期中央项目投资29．5万亿元，相当于3．6万亿美元，是“九五”时期的2．1倍，占同期ＧＤＰ比重的4．9％，这还不包括地方政府的公共投资。如果计入国有金融机构掌握和控制的信贷资金，大中型国有企业的国有资产，各级地方政府掌握和控制的国有土地等，那么中国国家财富的规模是世界最大的国家之一。
腐败的结构性根源是什么？我们认为这集中体现为两个不对称性：一是权力不对称性，指的是公共权力和制约、监督公共权力的力量的不对称性；二是信息不对称性，指的是由于腐败隐秘、敏感特性而造成的腐败者和反腐败机构所掌握的信息的不对称性。权力不对称、信息不对称最大化的结果必然是导致腐败（如图3所示）。因此，反腐败机构的工作可以总结归纳为要解决这两个不对称性问题。反腐败工作的本质是降低社会交易成本和国家治理成本。
中国政治国情条件下两个不对称有什么自身的特性？权力不对称性和信息不对称性在各国都普遍存在，但是在我国五级半政府的政治国情下，这两个不对称性问题更加突显。中国内地有31个省份，333个地级市或者地区，2800多个县或县级市或者市辖区，还有4万多个乡镇，加上5个计划单列市，这就有五级半政府！世界大国都是三级政府，只有中国是五级政府。这就使得所有信息都传递到中央也不大可能，而中央的政策到了各级地方，也会因地方利益而打折扣。同时，中央还遇到了如何监督各级政府的问题，越是基层，越是难以监督，同时政府与公民的权力不对称性越明显，监督比较难，对违纪违法惩治也很难。解决第一个不对称性问题需要“透明革命”，即涉及公共信息必须全部披露；解决第二个不对称性问题需要“监督革命”，即涉及公共权力必须受到各种制衡（水平制衡和纵向制衡）和监督。所以，中国要成功地崛起，要解决自己的崛起问题，挑战不是来自外部，而是更多来自内部，主要是来自党和国家内部的官僚主义、低效率和腐败的挑战，从“劣治”走向“良治”。这就是我多年研究中国国情一个最主要的体会，只有经济学是不够的，还需要政治经济学的办法。
当前我国仍然处于腐败易发期和多发期，与腐败作斗争是一个复杂的博弈过程。反腐败的根本措施是制度建设，核心是要解决两个不对称性问题。要解决权力不对称性问题，就要进一步完善我国的权力监督体制和机制，规范权力运行的制度环境，加强体制内的监督力量，充分利用信息技术工具建立有效的监督手段，同时加大外部监督的力度，鼓励人民群众和新闻媒体对地方政府、政府部门以及各级领导干部的监督。提高公共部门的透明度是解决信息不对称问题的关键。
5 廉政建设的目标是建立中国特色国家廉政体系
反腐败本质上是一个制度建设过程，即建立国家廉政体系的过程。医治腐败的根本途径是构建国家廉政体系，这是最有效的反腐败改革计划，也是人类反腐败智慧的结晶。不论一个国家处在什么样的发展阶段，采用什么样的社会制度，腐败的程度多么严重，建立国家廉政体系对于医治腐败都具有普遍性和适应性，这一体系旨在使腐败由“低风险、高回报”成为“高风险、低回报”的行为。
从根本上说，反腐败的根本目的是实现国家职能的转变，由“劣治”转为“良治”。腐败是“劣治”的重要标志，任意滥用公共权力，扭曲分配公共支出，浪费使用公共资源，损害和减少公共福利；廉政是“良治”的重要标志，合理运用公共权力，公平分配公共支出，有效利用公共资源，增进和扩大公共福利。反腐败努力，并不只是意味着抑制腐败，它只是达到建立起一个更有效、公平、高效的政府的更大的目标的工具性的东西。反腐败根本的重点是改革和改变滋生腐败的体制温床，而不只是处置和惩罚个人。
因此我们认为，中国廉政建设的目标是建立与我国国情相适应的、中国特色的国家廉政体系。严格意义上说，几乎没有哪两个国家的国家廉政体系是完全相同的。一个国家的廉政制度体系必然是该国文化历史、政治制度、经济发展水平、法律体系和腐败状况等因素共同作用的结果。然而在这些国家中，显然中国的国家廉政体系是一种独特的模式，其最大的不同在于中国的反腐败工作是在中国共产党的领导之下进行的，中国共产党是中国廉政建设的核心领导力量。经过50多年甚至更长时期的探索，中国共产党已经在中国建立了一套较为完善的国家廉政体系。事实证明，尽管中国的国家廉政体系还存在一些不足和完善的空间，但是总的来说是行之有效的，是符合中国国情和现阶段发展要求的，在未来相当长一段时期内仍将继续保持。中国走的是一条与中国国情相适应的，有中国特色的廉政建设之路。中国的国家廉政体系也将作为一种独特的模式，供其他国家相互学习和借鉴。
过去，我国在廉政外宣工作中往往有意识地弱化或是回避党在廉政建设和反腐败工作中的地位和作用，但这并不能消除外国政客、专家和媒体长期持有的偏见。相反，我们认为，我国党和政府应该旗帜鲜明地提出要“建立中国特色的廉政和反腐败模式”，明确党在廉政建设和反腐败工作中的地位和作用。这是与我国建设有中国特色的社会主义的目标是相一致的，与我国长期以来坚持的基本制度也是吻合的。我国的反腐败体制和机制虽然与西方所谓的民主国家，甚至与任何其他国家都不相同，但它却是符合中国国情的，能够有效地解决中国当前面临的腐败问题。
尽管如此，我们还是应该看到，当前我国的国家廉政体系中还存在许多不足和亟待完善的地方。我们刚完成了一项旨在应用透明国际的国家廉政体系框架对我国的廉政制度建设进行评估的项目。该研究充分肯定了建国以来我国在建立中国特色国家廉政体系方面所作出的努力和成绩，但也指出了许多问题，这包括部分国家廉政体系“支柱”没有充分发挥其职能和作用，存在角色缺位和不到位的情况，以及公共部门的公开性和透明度，难以形成全方位、多渠道的监督网络等。
6 如何组织协调国家廉政体系建设
在中国特色的国家廉政体系中，中纪委应该发挥什么样的作用？
陈云同志早在20多年前（1985年3月）就提出，各级党组织和党的纪律检查部门只是查处违法乱纪的案子不行，更重要的是要加强共产党员的党性教育和自觉遵守党的纪律的教育。 党的十三大报告也明确指出，党的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件，应当集中力量管好党纪，协助党委管好党风。办案形象地讲就像是割韭菜，而国家制度建设就是铲除腐败滋生的土壤。办案是战术问题，也易也难，“易”指的是对任何案件，只要集中精力基本上都可以办下来，“难”指案件往往越办越多，越办越严重；而国家制度建设是战略问题，也难也易，这是一个漫长的过程，但如果从激励机制、约束机制、惩罚机制着手，腐败的治理也比较容易。这是我们一贯的观点，最近ＯＥＣＤ（经济合作与发展组织）也提出了这样的观点。事实上，中纪委是几个方面都做了，现在应该强化其核心职能，而将部分职能转移给其他相关部门。
中纪委在中国的国家廉政体系中发挥着领导、核心和协调的作用。《中国共产党党章》第四十四条规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”这表明，中纪委扮演的角色首先是制度设计者，负责国家廉政体系的全面、系统设计；其次是重大廉政决策的参谋者，向党中央和国务院提供有关反腐败和党风廉政建设的政策建议；第三是在具体政策执行中担任决策者。中纪委不能包打天下、无所不管，要所有为、有所不为。现在问题的核心是“有所不为”，因为中纪委本身要面临信息不对称和授权不充分的问题。如果将反腐倡廉工作比喻成党对腐败的一场战争，那么中纪委就是参谋部，而不是作战部队，直接在战场上冲锋陷阵。
中纪委如何领导中国的廉政建设和反腐败工作？一是要从政治、思想和组织上进行领导；二是必须提出明确的反腐败和廉政建设总目标、阶段性目标和具体目标。政治领导意味着中纪委必须设计实现其目标的具体方针、制度安排和基本途径。就廉政重大问题提出决策，推荐人员出任主要监察机构的领导职务，协调各地区和各部门的工作（横向和纵向）。思想领导指的是要加强廉政教育和意识形态教育。组织领导指的是不仅要进一步完善纪律检查体系，更重要的是增加软投入，包括提高纪检监察机关的学习能力、制度创新能力和监管能力，并进行人力资本投资和开发。
从根本上说，这是一个“党政分开”和“党政分工”的问题。第一，党政要相对分开。加强国家廉政制度建设要坚持党的领导，但这主要指的是政治、思想和组织上的领导，而不是具体工作实施中的领导。第二，党政要相对分工。党和政府在廉政建设中定位不同、角色不同、分工不同、作用不同（如图4所示）。通常来说是党决策，政府执行；中央决策，地方和各部门执行。在党政分工中，既要体现党的领导，又要体现政府的作用。既要体现党的核心力量作用，又要体现政府的职责范围。国家廉政体系就是在党的领导下，通过党的学习和创新，在全社会范围内建立这样的体系，不仅要管党，还要管政；不仅要监督一般干部，还要监督党中央本身；不仅要解决国内腐败问题，还要促进国际合作，在全球范围内推动反腐败。
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编辑：
王鹏
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