2 我国经济转轨时期国家制度建设的历史回顾

国家的发展本质上是一个制度建设的过程。改革开放以来，我国经历了一个从制度重建、制度深化到制度完善这三个发展阶段。相应地，我国的廉政制度建设也经历了这样三个发展阶段。

第一阶段：从1978年党的十一届三中全会到1991年是制度重建阶段。这个时期的主要任务是迅速恢复“文化大革命”时期被破坏的制度和国家机构，在制度重建的基础上确立改革开放的基本国策和以经济建设为中心的战略方针。1980年2月，党的十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》，这标志着“文化大革命”时期被破坏或失效的党和国家制度得到了恢复，并进入全面建设的阶段。1982年9月，党的十二大通过了新的《中国共产党章程》；同年12月，全国人大五次会议通过新的《中华人民共和国宪法》。作为党和国家的基本制度，《党章》和《宪法》的重建具有根本的性质。八大《党章》是9章60条，九大和十大《党章》都是6章12条，十二大《党章》是11章50条，后经过几次修订又增至53条；1954年《宪法》是4章106条，1975年《宪法》是4章30条，1982年《宪法》是4章138条，目前还是4章138条，但是内容发生了调整。仅仅从建国以来不同历史时期《党章》和《宪法》篇幅的变化，我们就可以看出党和国家基本制度变迁的脉络。十一届三中全会以来的第一个贡献就是建立了以《党章》为核心的党的基本制度和以《宪法》为核心的国家基本制度，核心就是以《党章》治党，以《宪法》治国。这是两个互补性的制度，也成为中国长治久安的制度基础。第二个贡献是确保了中国的政治稳定和社会稳定。尽管发生过1989年的政治风波，但是很快稳定下来。第三个贡献是在制度重建过程中，确保了中国的改革和开放。《党章》的重新通过确保了党在整个转型过程中政治上的统一，恢复了党在国家和社会中的地位，保证了党不变质，保证了党执政能力的提高。

在廉政制度建设方面，党的十一届三中全会决定恢复中纪委并重建党的地方各级纪律检查机关。之后，检察院、法院和监察部等司法机关和国家行政监察机关相继恢复，并于1989年8月设立了最高人民检察院贪污贿赂检察厅，专门负责腐败案件的调查。在经济改革和发展商品经济的背景下，这段时期的反腐倡廉工作的重点是恢复计划经济体制下的廉政制度体系，并在新形势下做一些初步的探索。

第二阶段：从1992年党的十四大到2001年是制度深化阶段。在这个时期，我国在原有制度体系的基础上进一步深化改革开放，最重要的是确立了要建立社会主义市场经济体制的战略目标。1992年，党的十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制，这是建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，对于我国现代化建设事业具有重大而深远的意义。十四届三中全会进一步通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干决议》，提出要在20世纪末初步建立起新的经济体制。自此我国正式进入从中央集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期。在经济转轨期间，由于旧的制度体系被打破，而新的、与市场经济体制相适应的制度体系尚未建立完善，这种制度“真空”和漏洞为腐败滋生、蔓延提供了空间。

在廉政制度建设方面，1993年1月，中纪委、监察部开始合署办公。在继续加大教育、惩治力度的基础上，党的十五大又提出“标本兼治”的思路，逐步加大制度预防的力度。根据中纪委办公厅编的《廉洁从政行为规范》，党中央、国务院和有关部门在1978年至1991年期间制定的廉政规则有204条，而在1992年至2001年期间制定的廉政规则有217条，都属于制度建设比较集中的时期。与早期的制度相比，制度深化时期建立的廉政规则更深入，也更细致。在与腐败作斗争的过程中，我国逐步摸索出了一条社会主义市场经济条件下的廉政建设和反腐败工作之路。

第三阶段：从2002年开始，以党的十六大召开为标志，我国进入了制度完善的发展阶段。2002年10月，党的十六大提出要不断健全和完善社会主义市场经济体制，坚定地推动改革和对外开放事业不断前进。十六届三中全会又通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这标志着我国的经济体制改革逐步进入完善阶段。2004年9月19日，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出要“通过全党共同努力，使党始终成为立党为公、执政为民的执政党，成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党，成为求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的执政党，归根到底成为始终做到‘三个代表’、永远保持先进性、经得住各种风浪考验的马克思主义执政党”，并提出“加强党的执政能力建设的主要任务是：按照推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的要求，不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力”。这标志着党和国家的制度建设进入完善阶段。目标是使党的执政方略更加完善、执政体制更加健全、执政方式更加科学、执政基础更加巩固。提出执政能力建设，是执政理念、执政方式和执政目标的重大转变。

在廉政制度建设方面，2003年党的十六届三中全会第一次明确提出要“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。2003年12月，中国政府签署了《联合国反腐败公约》，这标志着在经济全球化和腐败全球化的条件下，我国的反腐败工作实现了从关门反腐败到开放地反腐败的重要转变。2005年1月，中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，这是我国廉政制度完善的重要标志。《实施纲要》的颁布是党中央从完成经济社会发展的重大任务和巩固党的执政地位的全局出发，为做好新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策。它首次提出了反腐败工作的基本目标，就是要“到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。再经过一段时间的努力，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系”。这突显了廉政制度建设与围绕社会主义市场经济体制的国家制度建设的相匹配，也是对过去20多年我国廉政建设和反腐败工作的重要经验总结。

制度建设是一个连续的制度变迁过程，其本质是降低治理成本，提高治理收益。从过去20多年的发展历程我们可以看到，制度建设是一条基本主线。在经济转轨和对外开放的新的执政条件下，在复杂的社会背景下，执政党如何通过制度建设应对党内、国内的各种腐败现象和不正之风，不断探索、不断学习、不断创新和不断完善各种互补性的廉政制度。简言之，就是创建具有中国特色、社会主义市场经济条件下的国家廉政体系。尽管我国的腐败问题仍未得到根本解决，腐败形势仍然十分严峻，但是基于制度建设的方向是正确的，而且是沿着制度变迁的自身逻辑发展的，即从制度重建，到制度深化，再到制度完善。

我们从对1978年以来我国制度建设三个发展阶段的分析中可以发现：首先，制度建设之间具有互补性。一项制度的建立、改进和完善有利于其他制度的建立和完善。党和国家基本制度的变迁有助于促进廉政制度的变迁，而廉政制度的发展和完善又会进一步补充和强化党和国家基本制度的变迁。其次，制度建设是一种无形投资（或软投资），必然会带来“红利”。我们相信，我国的反腐败和廉政建设未来会获得制度建设的“红利”，这就如同我们在30多年前实行计划生育政策所获得“红利”，例如生育率下降、劳动人口平均年龄下降、教育水平提高等。第三，从中国国情特点来看，制度变迁不是自发的，而是自觉的；不是被动的，而是主动的；不仅是诱致性的，更是强制性的；不仅有强烈的政治意愿，还有较强的学习能力和创新能力。从廉政制度建设来看同样如此。

3 我国反腐败工作的历史经验总结

中共中央2005年1月颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》对我国反腐倡廉工作的基本经验作了六个方面的总结。除此之外，我们认为还有如下几个方面的经验总结：

第一，党有强烈的危机意识，以及对腐败挑战的应战能力。腐败是一种严峻的政治挑战。我们党在这场错综复杂的斗争中，及时地认识到了危机。党的十六大报告提出，“不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭”，这说明党有强烈的危机意识。面对挑战，党也表现出了强大的应战能力，突出表现为其有自我净化的能力，能够坚定地反对党和国家内部的腐败现象和不正之风；也有很强的制度创新能力，通过制度创新铲除腐败滋生的土壤。

第二，党有强烈的反腐败意愿，并作出了公开的政治承诺。国际经验表明，执政党和领导人的政治决心和公开承诺往往是决定一个国家反腐败斗争能否成功的最重要因素之一。每次召开党代会的时候，我们党都要提出反腐败方面的工作目标，作出公开承诺，这是将我国的反腐败斗争不断推向前进的重要动力。

我们自己的经验也表明，党中央领导人带头履行承诺，让人民来监督，这会极大地提高监督的有效性。胡锦涛同志在当选新一届国家主席后提出，“我和新一届国家机构工作人员诚心诚意地接受各位代表和全国各族人民的监督”。2004年2月，中央颁布的《中国共产党党内监督条例》（试行）将这种监督制度化。它首次规定，中央委员对中央政治局委员、常委的意见，署真实姓名以书面形式或其他形式向中央政治局常委会或中央纪委常委会反映。胡锦涛同志还对中央政治局和中央政治局常委会工作规则，以及中央领导同志在党风廉政建设方面做到以身作则提出了许多具体的要求。这开了一个很好的先例，中央政治局委员、中央政治局常委必须要受到监督。此外，新一届国务院通过的《国务院工作规则》（9章54条）也对国务院的工作程序和国务院领导同志的工作作风作出了明确规定，这是对人民的公开承诺，表达了中央惩治腐败和不正之风的坚定决心。

第三，党在不断探索中国特色的廉政建设模式。通过20多年的摸索，我们党基本形成了一套具有明确指导思想、初步完善的领导体制、工作机制和规章制度的廉政制度体系，不断推进工作的制度化、规范化、程序化、科学化和专业化，走出了一条与中国国情相适应的、中国特色的反腐败之路。这不仅是对过去20多年我国反腐败工作的经验总结，对于其他发展中国家和转轨国家的反腐败斗争也具有一定借鉴作用。