面对这种情况，激进者主张取消国会和内阁，由大总统“以便宜行事”。如章太炎等人曾呼吁:“借款不决，东使西行，处分支那，已在商议，往返四月，势即瓜分。原其借口，在中国政府之无能力；政府之无能力，在参议院之筑室道旁，议在锥刀，破文拆字，用一人必求同意，提一案必起纷争。始以党见忌人，终以攻人利己。……名曰议院，实为奸府。时不待人，他族入主。当是时，议员已各鸟兽散矣，尚能为国民任责任耶？追念前清之亡，既由立宪，俯察后来之祸，亦在共和。迩来南北智士，佥谓改定《约法》，尚待来年，急在燃眉，岂可坐俟。大总统总揽政务，责任攸归，此存亡危急之倾，国土之保全为重，民权之发达为轻，国之不存，议员焉托？宜请大总统以便宜行事，勿容拘牵《约法》，以待危亡。”[23]这虽然不免有将孩子与赃水一起泼掉的嫌疑，但它也毕竟在一定程度上描绘出中国自民主共和以来所暴露出来的窘态。在制定中华民国正式宪法时修改《临时约法》责任内阁的有关规定，已成为刻不容缓的事情。

但是，《临时约法》及其核心内容责任内阁制，毕竟是中华民国存在与否的象征与基本标志，特别是革命党人在颁布《临时约法》时曾反复强调过这一点。因此，依据已经变化的情况对《约法》进行实质性的修改，无疑是对革命党人的重大打击。袁世凯与革命党人围绕着《约法》问题所展开的冲突便不可避免地要发生。

适度与自足:选择帝制的错误之由

由于《临时约法》对大总统的约束太多，使政府的政策往往难以有效地贯彻执行，这其中的甘苦自然只有袁世凯最为清楚。他在一份文件中说:“一年以来，国中待治极殷，而政府措施，不足以孚众望，此不待国民督责，即返诸本大总统之良知，亦岂能一日即安者。虽然政象不振之原因，由于本大总统德薄能鲜者固半，由于各方面形格势禁者亦半。谨述甘苦，为国民一言:夫用人实行政之本，而国务院为大政所从出。本大总统为国择能，尤深兢业，遵据《约法》，必须求同意于议院，议院果清白乃心，博商共济，则物色一国最高之才，使荷一国最重之任。善后之业，或尚惧难；乃自党见既纷，意存掣肘，提出否认，至再至三。……国家既采法治主义，庶政皆藉法律以行；而国会纷争，议案丛脞，累日不能决一条，经月不能颁一律。律文既缺，何所遵依？而国家作用，一旦不能滞停，政府措施，触处动成违法。以云责任，更安取裁？”[24]内心的苦闷与烦恼跃然纸上。

从当时的实际情况看，袁世凯的这些理由也未尚全无是处。正式国会在召集之后不久，便修改先制宪，后选总统的既定程序，实行先选总统，后制宪法的办法。这在某种程度上说，便是对袁世凯的苦闷与烦恼的善意回应。既使袁世凯有正式大总统的名义对内对外，从实质上肯定了大总统所负的正式责任，又为袁世凯将来拥有公布宪法的权力提供了一个潜在的机会。按理说，袁世凯对国会的理解与同情应该满足，特别是当国家元首非袁莫属的趋势如此明朗之际，更不应该去做那些唆使所谓“公民团”之类的人去围攻国会的蠢事。这不仅为反对者留下了口实，而且实在有损于作为国家元首的公众形象。

当然，袁世凯毕竟来自旧的官僚阶层，他不可能完全按照民主共和的理想程序去行事，尤其是当“二次革命”刚刚结束，国民党在议会中的势力大为削弱的时候，袁世凯觉得正是扩展自己势力的时机，于是不惜手段地去做自己要做的一切事情。

如前所述，《临时约法》中责任内阁制原则，并不是民主共和的唯一形式，也不是不可讨论、不可更改的问题。正式国会在制定正式宪法时对此问题予以足够的重视，所有议员出于对国家利益的整体考量，提出公平意见，恐怕也不难解决。事实上，国会在1913年10月完成的《中华民国宪法》（即《天坛宪法案》）便对这些问题作了一些必要的修改，相当多地扩大了总统的权限。袁世凯从公从私考虑都应该对此感到满足。

然而，袁世凯对《天坛宪法案》并不满意。他在《致众议院咨请增修约法案文》中重申先前所提出的各种理由，要求国会扩大总统职权，以便“事实上总揽政务之统一”，[25]从而建立一个强有力的政府对内对外。

当袁世凯的这一要求被国会置之不理之后，依据民主政治的基本原则，他的正确选择应当是一面向国会再次提出，一面听从国会的裁决。只是在当时特殊的历史背景下，国会与袁世凯两个方面都未能真正遵循民主政治的基本程序。从国会方面看，将总统的提案置于勿庸讨论之余地，并在此后再三拒绝听取政府方面的陈述，这种做法虽然也有某种程度的法律依据，但毕竟过于无视《临时约法》规定的临时大总统向议会咨询的权力。这不仅不能收到国会方面以一纸宪法约束总统的行为的客观效果，而且处理不慎，“过于牵制”，反而使袁世凯有更加充分的理由“绝足而驰，逸出常轨。”[26]

事情发展的结局往往与人们的主观愿望相反，也不是人们愿意看到的。袁世凯在向国会陈述自己意见的机会被全部堵塞之后，并不愿甘心坐观其果。于是，他向全国各省军民长官发出通电，公开陈述自己对宪法草案的根本意见，以期争取国会外乃至整个社会的支持。他呼吁:“草案内谬点甚多，一面已约集中外法家，公开讨论，仍当随时续告。各该文武长官，同为国民一分子，且各负保卫治安之责，对于国家根本大法，利害与共，亦未便知而不言！务望逐条研究讨论，于电到五日内迅速条陈电复，以凭采择。”[27]欲凭借社会舆论迫使国会就范。这种做法虽然很难说有什么违宪问题，但它势必使问题更加复杂，双方的矛盾更加深厚。

各省军民长官多为旧式官僚，他们或对民主共和素无好感，或因各省议员掣肘行政而内心充满着怨言，因此他们在“条陈电复”中均附和袁世凯的意见，主张解散国民党，并取消国民党议员的资格及《天坛宪法草案》。于是，袁世凯遂以“挽救国家之危亡，减轻国民之痛苦”为由，[28]下令解散国民党，并取消国民党籍议员的资格，致使国会不足法定人数而无法开会，制定宪法的工作实际上陷入停顿状态。

袁世凯既已当上正式大总统，也深知在维护共和形式的前提下，不能没有咨询机关。于是，他在下令解散国会的同时，又下令召开政治会议，以期以政治会议来缓解国会危机。但是，由于政治会议的代表不经民选产生，特别是当国民党被宣布为“乱党”之后，政治会议代表的基本成分差不多全是清末官僚和旧式学者，他们对袁世凯除了随声附和之外，已很难起到其它任何特殊作用。在这种情况下，假如袁世凯适可而止，以实际上的独裁统治善自调理度过这一非常时期，问题或许不致如后来那样复杂。然而，袁世凯错误地估计了形势和人心，以为没有了议会中的制约因素，便有利于他实行自己的政治理想，有利于他从事实上、形式上负起国家的全部行政责任。

清一色的政治会议成了袁世凯的御用机关，袁世凯的任何提案都可在政治会议上顺利通过。这虽然减少乃至根本消除了议会和内阁对总统权力的掣肘，使政府的决策易于贯彻执行，但从另一方面看，由于对总统权力的制约因素全部消除，总统已成为实际上的独裁者，即使此时的总统能有超凡的智慧和清醒，也只能说失误较少，而无法保证最高决策的准确无误。确实，在某种程度上说，少数服从多数的议会民主并不是人类最优良的政治制度，如果运用不当，它是比较容易导致“人民滥用民主自由，民意舆论全失真意”的流弊，也容易使一些人“托共和政治之名，行暴民政治之实”。[29]但是，民主政治毕竟是人类发展到目前为止最不坏的一种政治制度形式，它毕竟可以在一定条件下以多数人的智慧弥补独裁政治的不足。