在不扩大占领区的原则下，对国民党军实施有限的局部进攻，同时加强航空作战，轰炸重庆国民政府大后方及中国国际补给线，打击中国的抗日意志，促使国民政府崩溃。1938年底以后，日本政府和军部的对华方针由“军事打击为主，和平谈判为辅”，改为“军事打击为辅，和平谈判为主”，由否认重庆国民政府改变为承认重庆国民政府。1938年11月以后，日本政府开始考虑作出一定让步的情况下，和中国政府谈判，结束战争。

1939年3月，日本新首相平沼在国会演说中公开表示说:“蒋介石将军与其领导之政府，假使能重新考虑其反日态度，与日本共同合作，谋东亚新秩序之建立，则日本准备与之进行中止敌对行动的谈判”。中日战争爆发后，中国对战局的形势有四种看法:一、胜利论:认为中国军队已具有击退日军的实力，可以击败日本的军事进攻，赢得军事上的胜利；二、亡国论:认为中日战争的结果将导致中国亡国；三、最后胜利论:中日战争成为持久战后，最终将引发外国的武装干涉介入，中国在外国的帮助下最终战胜日本；四、和平救国论:中日战争成为旷日持久的消耗战后，日本也难于忍受长期的消耗战，所以日本不能灭亡中国，不得不与中国进行停战和谈。而中国也应该积极响应和谈，尽快结束在中国土地上进行的破坏性巨大的战争，减少中国国力的损失。

日本对华政策改变后，开始发出和谈的信号和放出和平的气球，这正好与汪精卫等人的“和平救国”论看法不谋而合，国民党内对“是战还是和”的问题上，发生了重大分裂。但由于“主战”和正义联系在一起，“主和”不免戴上投降叛国的汉奸帽子，所以国民政府内“主战”派还是占绝对多数。在此情况下，汪精卫等“主和派”开始了自己独自的“和平工作”。不过蒋介石在“主战”和“主和”之间持机会主义态度，一方面他高唱抗战到底的高调，另一方面对汪精卫等人的“和平工作”睁一只眼闭一只眼，为中日战争的结局留一条后路。蒋介石并没有制止和惩处参与“和平工作”的官员，使汪精卫的“和平工作”得以顺利进行。

国民政府外交部亚洲司日本科科长董道宁，通过私人关系与在上海的日本南满铁路驻京办事处主任西义显、同盟通讯社上海支局长松本重治等人进行接触，摸索与日本和谈的可能性。董道宁是一个小小的科长，肯定是在某个上层人士的指派下到日本秘密谈判的，但董道宁到底是受谁的指派直到现在也还搞不清楚。参谋本部中国课长的影佐祯昭大佐是日本的主和派，董道宁向影佐询问日本改变“不以国民政府为对手”政策的可能性，影佐表示日本希望和平的人也大有人在，非常愿意与中国进行停战谈判，期望中国也能够表示出具有和谈的诚意。董道宁请影佐给蒋介石写封信，影佐认为他以一个课长的身份给蒋介石写信不太合适，于是他给在陆军士官学校的老同学何应钦和张群分别写了信，影佐在信中说:“不以国民政府为对手的声明是一桩不幸的事件，董道宁此番来日本表示了中国的诚意，日本深为感谢”。

董道宁回国后将影佐的信交给上司高宗武（外交部亚洲司司长），高宗武又将信转交给蒋介石的近侧宣传部长周佛海，周佛海再将信转交给汪精卫和蒋介石。不久高宗武向西义显转达了蒋介石向影佐祯昭的好意表示的谢意。周佛海又向蒋介石进言派亚洲司司长高宗武到上海“收集情报”，蒋介石同意高宗武到上海进行秘密外交，并从军委会秘密经费中每月支6000元作为高宗武的活动经费。

周佛海不久又背著蒋介石，密派高宗武直接到日本会谈，高宗武有些担心:“我去日本蒋先生知道吗？”周佛海说:“你就放心去吧，一切责任由我承担。”周佛海之所以敢瞒著蒋介石和日方谈判，是因为周佛海对蒋介石抱有这样一种看法:抗战后蒋先生一反他以往的表现，如果把过去蒋先生的行为贯穿起来进行研究，就会知道蒋先生的真正态度是“主和”的。由于举国上下高唱全面持久抗战，蒋先生不能不附合，而且比别人的调子更高，以便压服反对他的人，争取舆论的支持，蒋先生是被逼迫著走上他不愿意走的路。

所以周佛海决定“以自己的胆识，把蒋先生的作法反过来加以灵活运用，等决心和平后，再向蒋先生报告。”周佛海认为蒋介石终究会明白他的一番苦心。蒋介石在知道高宗武未经他许可私下到日本谈判时，只是说:“荒唐，荒唐”，并没有提出对高宗武进行处罚，更没有强调今后要严格禁止类似事件发生。1938年6月高宗武在松本重治的陪同下来到日本，高宗武到日本后首先表示他并不是蒋介石派来的使者，而是中国主和派的代表。

高宗武说:“我首先想说明我的立场，为了实现和平，我准备不惜做出任何牺牲。为了中国，我最为重视的不是对日作战，而是对共产党的斗争。关于这一点，蒋委员长周围的一部分军人，主张即使把对共产党的斗争置之以后，也要把抗日看成国家的当务之急，我对此是反对的。但汉奸我可不当，我所奋力争取的仅仅是实现和平，这条界限是明确的。如果是不当汉奸的和平工作，那么有什么困难我都忍耐，但倘若这样做会成为汉奸，那么我马上就此作罢，即使说我中途脱逃也好，或说我是叛徒也罢，我都要退出。”后来高宗武果然因为害怕当汉奸，退出了“和平运动”。