周之地：也要从“城管被打”角度反思城管问题

今年4月以来，南京连续发生二十多起“城管执法被打”事件，其中几起险些酿成十分严重的冲突。该市城管系统一名负责人认为，政府过度使用城管的行政执法权力，城管用最低的执行成本和最简单的方式，干着职能部门和执法部门不愿干的脏活累活，成为各个部门的“替罪羊”，这是城管令市民最抵触、最反感的原因所在。（相关报道见A15版）

以往城管打人常成为新闻，城管打人致死之事也偶有发生，在不少人的印象中，“城管”一词总是与“打人”联系在一起。每一起城管打人事件发生后，舆论都要借此探究城管问题的缘由，反思城管体制的弊端，有人进而呼吁，应像废除收容遣送制度和劳动教养制度那样，尽早废除城管制度。现在，城管打人事件仍时有所闻，“城管被打”之事却似乎日见其多，如南京一个多月时间发生二十多起“城管被打”事件，足以引起高度的警醒。如果说，“城管打人”是反思城管问题的一个很自然的角度，那么，也应当从“城管被打”的角度对城管问题进行深入反思。

1996年10月1日起施行的《行政处罚法》规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。2002年8月国务院下发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。将市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、工商行政管理等领域的全部或部分行政处罚权集中到城管部门，由城管部门行使“相对集中行政处罚权”。这就是城管制度和城管执法的法律依据。“相对集中行政处罚权”是城市管理的一项基本内容，发展中国家的城市如此，发达国家的城市也是如此，关键是对这项权力如何监督约束、如何管好用好。

城管执法屡屡惹出事端，并引起执法相对人的强力反弹，以至于“城管被打”新闻大有取代“城管打人”新闻头条位置之势，表明城管制度虽然有法可依，但在实践中积累了越来越突出的矛盾，已经到了非改革不可的地步。一方面，法定的“相对集中行政处罚权”赋予城管部门很大的自由裁量权，助长了城管人员擅权滥权的冲动，形成“权力越大、压力越大、擅权滥权冲动越大、与管理对象的矛盾越大”的恶性循环；另一方面，一些地方不断给城管部门增加任务和压力，将城管部门推向问题最复杂、矛盾最集中的基层第一线，令城管部门高度紧张焦虑、不堪重负，客观上使得城管与执法相对人之间的关系更加难以调和。

对症下药，应当借鉴发达国家城市管理的先进经验，适度缩减城管部门的“相对集中行政处罚权”，将一些领域的执法权交还给相关职能部门行使，以此减轻城管部门的压力，减少城管执法的阻力，为城管制度注入新的活力。近年来，一些地方缩减城管部门执法权限，将烟花爆竹安全管理、道路交通运输管理、城市规划管理、城市绿化管理、城市房地产管理、城市建筑施工管理等行政处罚权交还给法定部门行使，取得了积极效果。这些做法体现了简政放权的要求，顺应了让权力回归市场和社会的改革方向，有利于将城管执法导入适量适度、文明规范的轨道，以缓解并改善与执法相对人的关系，为城市管理开拓新的空间。