于建嵘

外来工要在广州退休享受退休待遇，必须在当地连续参保15年，且年龄不能超过55岁（女）或60岁（男）。一代农民工易承芳，55岁，参保10年，因此没资格领取外来工养老金，也不被允许继续缴纳至满15年再享受，只能退保拿回个人缴纳部分。而若回老家衡阳重新参保，约需5万元，这已远远超过她在广州养老保险账户的总额。而随着广州最早一批外来工陆续达到退休年龄，这个问题将越来越普遍。（《广州日报》9月9日）

这就是说，交了10年养老保险，最后成了笔零存整取的存款，而易承芳依然老无所养。究竟是什么原因造成了这个不易让人接受的事实？

首先，在现有政策框架内，易承芳有权追问是谁“忽悠”了她去参保，政府责任部门有没有尽到政策宣传和个案审核的责任。这不能成为“历史遗留问题”而不了了之，而应对相关责任人有所追究。

其次，广州市政府“一刀切”的规定过于死板，没有设身处地地为外来工想过。政策都是人定的，考虑到外来工养老保险起步较晚的事实，完全可以允许易承芳们继续缴纳满15年后再享受退休待遇，或者采取变通方式，按缴纳年限比例发放养老金。比如易承芳缴纳10年就发2/3，按广州外来工平均每月养老金1712元计算，也有1141元，远高于其回老家重新参保后可领取的400多元。这在法律上、制度上并没有什么克服不了的障碍，也不会给政府财政带来额外的负担。在我看来，难免有“非不能为，实不为也”之嫌。

当然，广州市政府可以用“城乡二元体制”、“养老保险区域统筹”等国家正式制度来为自己辩解，但多为农民工做一点实事，实践中并不为制度所禁止。它也可以用已有1475名外来工在广州退休来反驳舆论的“责难”，但易承芳的存在就说明其做得还不够。作为享受到外来工巨大贡献的富裕城市，应该从权利义务角度做该做的事、在道理上做正确的事，切实承担起对非本地户籍劳动者的养老义务，而不是躲在户籍制这种落后制度的庇护下，能少做就绝不多做，用各种自定的条条框框来推卸应尽的责任。

再次，养老保险不能在全国范围内自由移转，是造成易承芳困境的根本原因。农民工作为户籍上的“农民”、职业上的“工人”，理论上可以参加农村养老保险和城镇职工养老保险。但农村养老保险尚处于试点阶段，而农民工极强的流动性，也使他们很难在一地停留很长时间，去满足类似“连续参保15年”的要求。所以，农民工要真正享受到国家在养老问题上的福利，还存在很多困难。

要改变这种状况，一要解决地区统筹造成的地区间断裂问题，二要将“城镇居民养老保险”和“农村养老保险”无缝地统一起来。我认为中央政府应对此承担起更大的责任。这需要平等对待中华人民共和国的所有公民，作为对历史欠账的补偿，给予农村养老保险基金更多的财政转移支付；需要它和地方政府更多协调，解决农民工养老保险制度中的财政分账和激励机制问题，以早日实现养老保险的全国统一账户、自由移转。

总之，农民工养老是种刚性需求，它不应败给任何无视农民工利益的规定。因此养老保险不应在操作层面搞得过分复杂，更不能以既存的复杂性来作抗拒改革的借口。（作者系中国社科院教授）