让镇发展成为“市”

因此，政府体系改革固然要减少政府层级这样的行政改革措施，但同时也必须伴以政治改革：缩减政府权力，重构政府间关系。

确实应当弱化、最终撤销地级市对县的支配权力。但是，这并不等于原封不动地把地级市的权力交给县，如果权力的性质不做调整，则有多少权力交给县，县就会重复地级市在这方面所具有的一切弊端。现在很多专家呼吁弱化、撤销地级市，是想为“县域经济”的发展开辟更大空间。这是一种十分荒唐的想法：所谓的“县域”经济，根本就是行政权力控制经济发展的产物，“县域经济”与这些专家所反感的“地级市城市经济”，其实同样不可取。

从这个角度看，县似乎无法成为基本自治单位。诚如葛剑雄教授所说，自秦以来，县级政区在所有行政区中最有稳定性。这仅仅是因为，它是一个是当时交通条件下上级政府控制社会的成本收益相对较优的单位。县自诞生时起，就从来不是一个自然的经济活动单位，当代的“县域经济”乃是行政权力向经济领域扩张的产物。

相反，即使在古代，也存在很多工商业发达的“市镇”。当代的很多地区，镇也依然是一个区域内相对自然地形成的经济、社会、文化活动节点。这些镇，就其实质而言，已经是一个经济学与社会学意义上的“城市”了，只是在古代，这些工商业市镇受制于权力的控制，无从获得西方市镇的那种自治地位；在当代又受制于城乡分割制度，受制于对权力的迷信，无法获得城市的名分，无法获得足够资源用于城市的公共品供应。

基于这一点，浙江“强镇扩权”是一种十分有益的尝试。该试验有可能发现合适的自治性治理的基本单位。很多人对村民自治寄予厚望，但村庄可利用的资源十分有限，对于构造多中心的治理秩序不具有太大政治意义。县又是纯粹行政性的，似乎只有市镇，既具有足够的可利用资源，居民各方面的活动又具有有机的联系，足以成为一个合适的基本自治单位。

循着这样的思路，应可以设想一条在中国构造多中心治理秩序的可能路径：这些自然形成的市镇，享有城市的法律地位。现在的地级市、县城所在镇，也与其他市镇平起平坐。市镇构成基础性治理单位，他们有能力、也有意愿实行自治，自己组织绝大多数公共品之供应。大大小小的市镇，将成为民众从事社会、经济、文化活动的基本聚集区。在此基础上，县仅承担纯粹的行政管理职能，尤其是司法职能。省级政府除了管理这些职能已经大幅度缩小的县政府之外，也直接提供省级范围内的公共品。这样一来，省、县就失去了设立其派出机构的冲动，这两个层级是否自治，似乎也不是十分重要的了。

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