政府体系改革的人民视角

自古以来，有识之士就对政府层级叠床架屋给予过严厉批评，也一直呼吁精简政府层级，当代也有学者呼吁废除地级市、撤销乡镇。

但这些呼吁基本上只是限定于对旧体制进行修补。人们要求撤销某个政府层级的理由主要是节约行政成本，提高行政效率。很多专家谈论，撤销地级市、乡镇可以减少行政人员，减轻民众负担。而过多的行政层级会妨碍上级政府的控制能力，妨碍政令自上而下的畅通，予以精简，则可以更好地执行上级政府的法律和政策。

这些考虑基于政府的内在视角，主要从政府行政控制的角度考虑问题，且更多地为上级政府考虑。秦以来的诸多政府体系改革意见，均由此视角入手。它把政府视为一个自足的实体，权力在不同层级政府之间如何分配，仅仅是一个行政管理问题。改革也仅仅是强化上级政府对下级政府的控制，提高所谓的“行政效率”。

这样的视角是必要的，但远远不够。尤其是在民主已经成为一种全民共识的时候，思考政府体系改革问题，需要一个“人民的视角”：如何增进民众的自由、保障民众的权利。据此，政府体系改革就不仅仅是一个行政效率问题，更重要的是扭转行政背后的价值取向的态度：秦以来政府体系的根本目标是强化上级政府对下级政府的控制，最终强化政府对民众的控制；基于人民的视角，未来的政府体系应当以民众的自治为基础，构造一个多中心的治理秩序。在此秩序下，民众不是被统治的对象，而是治理的主体。这是自由和权利的根本制度保障。

很多专家羡慕地说，在绝大多数大国，比如美国、印度、俄罗斯、德国，地方行政层级仅有二三级。个中原因十分简单：第一，在这些国家，政府的权力是比较有限的，比如政府不负有发展经济的直接责任，政府对社会的管理也是有限度的，社会自治相当发达。在这种情况下，一个州即使同时管辖上百个市，也不存在管不过来的难题。第二，这些国家普遍实行联邦制和地方自治制度，其政府体系呈现为一种多中心秩序，各个政府之间不存在严格的上下级关系，也就不存在上级政府必须严密控制、监督下级政府，从而设立派出机构的冲动。

相反，在中国，每一级政府都有管不过来的苦恼，这完全是因为，首先，各级政府管理了太多事务，尤其是越往上级，管理的事务就越多；第二，各级政府之间没有明确的权力、责任划分，上级政府完全依靠下级政府行使权力、承担责任，因而都有严密控制下级政府的冲动。旨在减少政府层级的任何改革方案，都必须致力于解决：第一，缩减政府权力的覆盖范围，把社会、市场的事务首先交给社会的自治和市场的自治。为此，政府必须首先放弃发展经济的责任和权力，而集中于公共服务事务；第二，尽可能推进多个层面的政府自治，使政府体系的构造原理，由自上而下的控制原则，转变为各个政府责权相称且又明晰划分的多中心治理原则。

假如忽略了这一点，那改革就不可能见到成效。由于未能缩减政府权力，所以，历次“精兵简政”总是不了了之，且继之以政府规模的持续膨胀；基于行政管理效率而被裁撤的一级政府，在上级政府控制下级政府的欲望驱动下，通常总会换一个面目再度出现。可以预料，如果不缩减政府权力，调整政府间关系，假定若干年后废除了地级市，省政府很快就会发现，由省政府直接管理七八十个甚至上百个县，根本就不可能管得过来，地级市必然会恢复。有人已经预料到这一点，因而建议，多设直辖市，分割大省，以缩小省的管辖范围，将省级行政区增加到五六十个。这固然可以抑制省政府设立派出机构的冲动，但在另一头，中央政府也会设立派出机构，因为，中央政府必将发现，自己不可能管得过来这么多省。