历史表明，一个自上而下控制的政府体系，行政层级具有自然增加的趋势。因为，每一级政府都有管不过来的苦恼，都倾向于设立自己的派出机构，并使其永久化成为一层政府实体。

作者：秋风 北京独立学者

近几年，重新划分各层级政府间权力关系的政府体制改革是一个热门话题。

最引人注目的是“省直管县”试验。“十一五”规划就已提出，“有条件的省进行省直管县试点”。浙江、山东、福建、湖北、广东等多个省份纷纷出台了以“省管县”财政体制为主要内容的“强县扩权”措施。最近国务院正式批复《东北地区振兴规划》，也允许东北各省“在有条件的地区推行省直管县”。

浙江在进行“强县扩权”之余，又开始进行“强镇扩权”试验，旨在把县政府负责的财政、规费、土地、投资项目核准等10个方面的经济社会管理权限下放给中心镇。重庆也将对镇进行改革，但与浙江的路径不同。其方案是“精简行政管理层级，试点撤乡镇政府”，逐渐建立作为县之派出机构的乡公所，不过，最终将随着农民成立农民协会和专业协会，政府解除对土地使用、农用生产资料、金融服务等不合理管制，实现乡镇自治的目标。

这些改革如果顺利推进，将使政府间关系发生重大变化。但是，改革究竟为了什么，应当朝向什么目标，却是应当认真思考的问题。

行政层级增加的天然趋势

中国目前的政府体系架构，基本上延续秦制，这一制度在过去两千年间没有实质性变化。秦制背后的政治哲学与周的封建制完全不同：皇帝直接统治每一个臣民。但很显然，这一点在现实中是根本做不到的。因此，皇帝在其所征服的地区设立“县”，作为控制臣民和动员国家所需资源的一个基本统治单位。随着县的数量不断增加，皇帝所代表的中央政府发现自己对县也管不过来，又设立郡。此后历代的政府体系，都不出这一“郡县制”范围。

但是，这一郡县制天然地具有孳生新的行政层级的趋势。除了中央政府之外的每一级政府，都是上级政府为了便于自上而下的资源动员与行政管理而设立的。每一级政府的主要工作也是利用自己所获得的资源，执行上级政府的法律和政策；同时还要督促自己的下级政府执行自己所转达的上级政府的法律和政策。这样，每一级政府都会发现自己的控制力量不够大，不能约束下级政府认真执行自己的法律和政策。因此，每一级政府都有设立自己的派出机构的冲动。

比如，汉代中央政府就发现，郡的数目太多，难以控制，所以就设立了派出机构——“州刺史”，并且由临时性监察官逐渐演变成固定的行政官。唐宋时代的州几乎成为秦的郡，于是，中央政府就在州之上设立“道”。元代发生了一个大变化，扩大了地方第一级行政层级的规模，设立行省，中央政府不需要设立派出机构控制省。但这又带来了另一个问题，省政府发现控制大量的县有力不从心之感。省就开始设立派出机构，明清时代，就有“道”这一级行政辖区。

这一行政层级延续到上个世纪中后期，就是地区行署、地级市。当代中国的行政管理层级是史上最多的。原因很简单：政府的权力十分广泛，尤其是政府承担了发展经济的责任，这是古今中外都没有过的。在这种情况下，政府的管理范围就无所不包，政府也必须对每一种资源予以严密控制。

因此，几乎每一级政府都设立过自己的派出机构：上世纪50年代中央政府曾经在省之上设立大行政区，现在还有人呼吁设立这种大行政区。省设立了行政公署、地级市。五六十年代，县也曾经在乡之上设立“区”。

乡、公社、乡镇也是政府对民众权力扩大而形成的现代现象。上个世纪上半叶开始，政府打破原来“皇权不下县”的传统，直接管理乡村居民，由此不得不设立乡。到50年代，政府正是为了进行大规模资源动员，而设立了公社，这些公社将民众的全部生活管理起来，它后来演变成乡镇。

历史表明，一个自上而下控制的政府体系，行政层级具有自然增加的趋势。因为，每一级政府都有管不过来的苦恼，都倾向于设立自己的派出机构，并使其永久化成为一层政府实体。