清朝财政本是中央集权 太平天国战争后开始瓦解

清廷财权衰落，己不能聚集全国财力对付大规范战争的需要。清代前中期，一切财权统统掌于中央财政机构--户部，户部直接对皇帝负责，没有地方财政，实行集权体制，建立严格的统一的中央财政制度。各级官吏“无论何项，皆不敢溢于经常之开支”。“倘有任意支销以致不敷，即于滥动各官名下着落赔补”。

在镇压太平天国运动之初，清政府发库银两千余万两以充军费，到1853年清政府国库已搜括一空，无款可拨，不得不让各省自己筹款，各省也开始截留税收，以充军响。“我朝之初，一省所入之款，报明听候部拨，疆吏亦不得专擅。自军兴以来，各督丁潜等款，纷纷奏留，供本省军需，于是户部之权日轻，疆臣之权日重”。统一的财政制度逐渐瓦解，地方督抚开始取得支配财政的合法权利。尽管当时形式上地方收支仍须报部核销，但此时报销制度已经废弛，户部只是例行公事，无诘无驳。

甲午战争中清方地方不听指挥 日本上下一体

由于中央财权的衰落，甲午战争中，地方疆吏对中央政府的筹款命令置若阁闻。事后户部曾诉苦说：“上年东方有事，……是以臣部不得已而有上年七月酌拟筹炯四条及议准编修张百熙筹晌四条之奏，又不得已而有上年八月十日续拟筹晌四条及议准两江总督刘坤一筹款三条之奏，又不得已而有本年六月拟办三条附陈四之奏。……计自臣部先后具奏奉旨之时以至今日，……今以各省奏咨案赎考之，则茶糖盐烟酒土税典当养廉薪费各条，已举行者至多不过四五条，少则一二条而已，是其小者已不能尽行，而裁减制兵，考核钱粮，整顿厘金，最大之事多末举办。近日陕西以空文覆奏，其他末经声覆者，更末知何如也”。

与此相比，日本正是在明治维新初期，通过大政奉还和废藩置县，一举取消了历史上一直以来藩国林立，中央政令在各地方藩国中运行不畅的状况。实现了高度的中央集权。地方对于中央的命令上命下行，在筹款上自然有利于日本。但，这并非造成战费筹集差距的主因，真正决定性的差距，在于金融杠杆的使用。

甲午战争的战费筹措 双方公债发行量差别巨大

如果我们翻出上篇重读提供的数据，就会发现。日本当时的军费超过一半都是通过发行战争债券融资所得，总额大约为8，000万日元，折合白银大约为5，000多万两，这已经相当于清廷政府在战争中的全部支出了，而清廷政府通过战争债券融资所得只有日本的1/5左右，双方的融资能力的差别显现无疑。

清廷倾尽全力只能筹措到5，000多万两白银的军费，而其中的60%是靠外债，而通过战争债券（还只是名义上的）只融到了1，000万两白银左右，而日本在开战后便迅速筹集到了超过2。2亿日元（大约1。5亿两白银），在战争实际支出大约为1亿两，其战费支出是清廷政府的2倍，而且其中超过一半是通过发行战争债券融得，在没开战之前，双方在金融上的差距从某种程度上来说就已经为这场战争的结果给出了答案。

日本早在甲午前就利用公债大规模扩军

更严重的是，甲午战争之前，日本得以大量投入扩军，使军事实力快速赶上和超过清朝的军费拨款，也大量来自政府发行的债券。

面对庞大的军费支出，明治政府总体来说还是比较困难，针对这种困境，在税收和其他如捐献途径无法满足的情况下，发行公债作为简单、便捷的融资途径进入了明治政府的视野。因此发行公债一直是明治政府前期主要的融资方式，在“秩禄处分”、“殖产兴业”等政策实施的时候，都部分或全部依靠发行公债来解决资金问题。

例如1870年，在明治政府的财政收入中公债及借款占比达到了22。9%。在每年的政府财政支出的分配上，虽然日本军方竭尽所能要求增加军事开支，但收到当时日本经济发展水平和政府的实际财力限制，军费支出不可能无限制增加来满足军方的要求。因此为了在短期内获取足够的资金，迅速提高军备水平，发行军事公债成为了明治政府解决资金问题的主要手段。例如在西南战争爆发后，明治政府依靠第十五国立银行发行战时公债，融得战费1500万日元。

19世纪80年代后，明治政府受到侵略朝鲜及中国的野心的驱使，开始大力扩充海军军备。1886年日本新建设了两个军港，分别为吴港、佐世保，全国分为5个海军军区，大量购置海军军备扩充实力。为此从1886年开始明治政府大量发行海军公债，募集资金主要作为制造战舰的支出，在此后几年明治政府共发行了1700多万日元的公债。1887年日本的银行为明治政府发行公债和提供贷款合计约为2800多万日元，其中1800万日元是通过发行公债募集所得的，这些资金基本都是作为军费支出的。

根据上述数据粗略计算，通过债券融资为明治政府筹措军费至少达到4300万日元以上，大约3000万两白银，这比北洋海军建设以来所有的军费（2300万两白银，没有任何通过债券发行融资）还要高出许多，海军通过发行债券融资1700多万日元，大约1100多万两白银，主要用作了购置、制造船舰炮火所用，仅是这一项资金来源就比北洋海军所有用来购置船舰炮火的800多万两白银高出许多，双方海军的军事实力对比可见一斑。

公债是以国家信用集中社会闲散资金 弥补财政不足

国债是在商品经济和信用制度一定发展的基础上产生的，是一个特殊的财政范畴。由于国家职能的扩展，特别是在对外进行战争和加强国家干预经济之际，国家财政支出不断增加，仅靠增加税收已不能满足国家各项开支时，政府往往在信用制度业已建立和发展的基础上，以国家信用形式集中部分社会闲散资金，以弥补财政资金不足。

其形式就是政府凭其信誉按照一定程序向投资者出具承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的一种格式化的债权债务凭证。由认购者提供其闲置资金，在偿付阶段由政府主要以税收收入进行还本付息。最初筹措国债的目的，一般是为了克服当时的财政困难。在资本主义初期，国债是进行资本原始积累的重要杠杆。

甲午清朝没有银行 日本遍地银行

但发行公债的技术条件是要有近代化的金融机关，有全国性的金融市场。有金融机关，才能通过公债吸收社会上的流动或闲置的资金；有金融市场，资本家或投资者才愿意把资金投资于购买公债，而公债亦才有可能当为“有价证券”而流通。中国人自己开设的最早的银行--中国通商银行成立于1897年。当时中国缺乏一个健全的金融体系，一开始中国发行公债的技术条件实在藐藐。1894年名义上最早的政府公债--清政府为了筹措战费而实行的“息借商款”发行时，中国还没有诞生自己的近代金融机构，所以发行、还本付息都几乎完全依靠原有的征赋机构，因此清朝财政中的各种弊端也就在征借过程中层出不穷。

与之相反，日本的金融近代化远远走在前面。

日本自1873年设立银行以来，到1889年达218家；类似银行的各种会社达695家，共有资本3，189万元。1885年，日本银行开始发行可兑换纸币，开始成为金融政策运行的中心，不可兑换纸币的收兑完全由日本银行的纸币承担。作为唯一的发币银行，日本银行在19世纪80年代下半叶无可置疑地占据了日本金融体系的核心地位。

除了发行基础货币，在19世纪80年代，日本银行获得了一个标准的中央银行所具有的主要特性：政府银行、公债处理、“银行的银行”和“最后的贷款者”。日本银行专管国库、国债业务，起到了“政府的银行”的作用。

有了这些金融机构，日本政府得以顺利地筹集到巨额的战费。1894年8月日本举借军事公债，金额以5，000万元为限，结果实际认购达7，694。9万元。其中各银行应募资金达3，000多万元，占近一半。甲午战争中日本募集的公债达11，680万元，占军费支出的52%。然而清政府到甲午战争尚没有一家银行，不能利用近代金融机构把社会闲散的资金迅速有效地集中起来，以支持战争。盛宣怀曾说：“有人言：日本有西法银行，故兵饷万万，皆借本国民债，无俟外求。中国地大民富而无银行，以官力借民债，虽数百万亦吃力。应仿照招商局，速开招商银行”。

同样是没有资本，大清搜肠刮肚地敛税，拆东补西地挪款。结果，自己精心选定的战舰让日本人买去了，反而成为主力杀手。日本经济增长和军事扩张既有纳税收入的保证，更有公债制度大力支持。公债制度使日本用明年的钱，乃至十年后的钱，来办今天的事。利用国家信用和未来承诺把民间资金和未来的收入能力通通转换成当下的消费能力，重新武装海军战胜大清，之后再与民众集体分割胜利成果。这是清朝所不具有的金融竞争优势。

没有信用清朝的公债变成变相赋税

从理论上说，战争融资利用政府债券这个金融工具可以更有效地调动国民情绪。日本关于日清、日俄以及之后的战争融资研究著述分析了战争融资中债券发行、银行借款和提高税收等多种渠道融资的利弊，特别强调了面向公众融资所必须的透明度和流通性的重要性，买公债就附加上了爱国的意义。同样，公布资金投向也有尊重民意和建立信用的功能，这一点尤为重要。

但大清偏偏缺乏的就是信用，这也是清朝无法利用金融工具融资的核心问题之一，相比之下没有银行这种金融机构恐还在其次。如甲午战争时盐斤加价，清廷声称军务一停即行停止，实际上历次加价均未能停止。清廷名义上的“战争公债”：举办息借商款，虽也声称要商民“情愿借给官用”，要地方官吏“示人以信”，并“严禁需索留难抑勒诸弊，有犯立予严惩”。但是各地苛派抑勒之风，道路相闻，从未断绝。“江西息借民款章程，于部议各条外，多有增改，不肖州县威味刑驱，多方逼抑，甚至贫富颠倒，索贿开除，又向出借绅民需索无名之费，弊端百出，谤议频兴”。清政府的这种做法，当然会使商民裹足不前，不敢应募。

德商满德说：“查汇丰银行从前承借银款，名虽向外洋转借，暗中多有中国富商之银。即以郑工二百万之款，合同载明股票即在上海出售。可见借款实系华商之银。何以华商不敢通借与本国，宁可让洋商剥削？因官商未能融合，不若洋商之足信也。此次中国向各省商民借银千数百万，其能借妥者，迫于官势，非本心也”。事实上，中国商民担心并非多余。比如江苏息借的商款并未按期归还，而被移作商务股份，以致“商民啧有烦言”。

金融观念陈腐 还没有人介绍先进思想

清朝不但没有信用，更没有任何近代金融知识和理念。从官府到人民，思想认识和价值观念都还比较陈旧，对发行公债缺乏思想上和心理上的准备。由于两千多年封建传统观念的影响，加上清王朝极端的专制统治，严重地禁锢了人们的思想，一般中国人，大多缺乏近代经济意识和金融知识，无论是清朝统治者，还是被统治的人民，都不把公债当成是一种债权债务关系。因此，王公大臣认购而不敢领票，亦不敢邀奖，表示愿作“报效”。清廷则欣然同意，曰：“该大臣等深明大义，公尔忘私……即俯如所请，自王公以下京外大小文武各员己经认缴之歌，毋庸给系，准其作为报效。”在此情况下，借款对官绅就成了变相捐输，对人民就成了变相加税。再加上清朝政治极度腐败，贪污贿赂成风，发行公债成了各级官吏渔肉商民的机会，其失败就是必然的了。

清末中国，完全不见近代金融革命任何希望。事实上，清朝至其灭亡，没有任何人仔细研究并介绍过西方的或者日本的货币金融体制。而日本的福泽谕吉早在1866年即明治维新前夜出版的《西洋事情》中，就专辟多节介绍西洋的金融体制，其中有一节专门介绍西方的纸币。在金融革命上，中日的差距当以五十年甚至百年计。

满脑子“量入为出”的清朝官员自己断绝筹款之路

清廷要从国内筹集到巨额资金是非常困难的。剩下的一条路就是举借外债。尽管举借外债会使中国在政治上、经济上受到一些损失，但既然国内难以筹款，为了赢得战争的胜利，中国付些代价还是应该的。但糟糕的是，陈腐的理财思想，堵上了清朝筹措军费的这最后一条路。

李鸿章在甲午战初就已指出：“零星捐借，必不济用”，应该举借外债。甲午战争的事实也证明“零星捐借，必不济用”的预言是正确的。但户部以往年“息借洋款，多论磅价，折耗实多”为由，拒绝李鸿章的建议。有鉴于户部以借磅吃亏而不举借外债，盛宣怀建议由他督办的招商局、电报局、纺织局出面借磅100万，年息六厘。磅价亏盈，由三局负责，户部可置不问，户部只再加息一厘，“以利息之有余，备磅价之亏折”。后来户部向汇丰借款也是七厘行息，所以这一建议应是合理的，但户部仍不置可否。直到国内筹款无落，各地求饷文犊纷至沓来时才不得不举借外债。然而这已迟了一步。一方面是有一部分借款未能及时用作战费，支持战争；另一方面是因为中日战局已经明朗，伦敦“证券交易所看准中国迟早须借一笔大款，大家都在观望”。所以中国必须付出更高的代价才能借到洋款。

文廷式埋怨户部：“近来军饷支细不能不借资洋款，当六七月间，洋商之愿贷者颇多，以户部。与总理衙门于贷息再四迟疑，因循不决，北路军情一紧，遂令各商裹足不前，而汇丰洋行乃乘隙独专其利”。对此外人有过很好的评论：“如果中国政府在战争一开始就来借款，必定能够取得优厚条件，随心所欲借到任何数目，这样一方面可以表示战斗的决心，一方面也可以显示中国财政信用之高，以对内对外都可有很好的心理影响”。但惯用“量入为出”陈旧理财思想的清朝官僚们，除非火烧眉毛，是不会这样做的。