长城抗战失败导致《塘沽协定》

1933年5月7日，长城抗战进入后期。日军突然在东起山海关、西到古北口的长城一线，向中国的驻守部队发猛烈的进攻。日军在5月19日占领了密云，当时北平军分会紧急调驻守在昌平地区的傅作义第59军进到怀柔，协助第26军萧之楚部共同保卫北平，蒋介石紧急调动第42师、第87师、第88师等部北上参加与日作战，保卫北平。在滦河地区，日军的第6师团、混成第14旅团、第14师团的第28旅团等部队先后渡过滦河，日军又在第29军和第67军的交界处突破了我军的防线，从而使的滦河西岸的中国守军不得不后退。在5月16日，日军又占领了滦西的丰润和遵化等地。

北平军分会与日本方面的代表关于停战的和谈也在秘密的进行，并且谈判到了非常关键的时刻。何应钦为了收缩战线，命令中国的军队撤至宁河、宝坻一线。同时命令宋哲元的第29军撤到三河、平谷以东地区。在没有遇到中国军队的任何抵抗的情况下，日军顺利的占领了滦西地区。同时，刚刚成立不久的北平政务整理委员会委员长黄郛到达北平，派出代表与日方人员进行秘密谈判。

1933年5月23日，日军又相继占领了玉田、平谷、蓟县、三河等地区。傅作义的第59军，在北平、怀柔、顺义一带构筑了防御工事，正与日军第8师团进行长城抗战的最后一战。

此时，黄郛与日方代表在北平城内达成了协议。协议提出中日双方要在顺义、通县、香河、宝坻、宁河、芦台一线全线停火。日军在这时已经突破了长城各口的全部防线以及在滦河地区的防线，中国守军只好退守到平、津附近地区。日军分别从北、东、南三个方向对北平形成了包围的态势。

但问题在于，一方面，由于中国军队的抵抗，另一方面，日本军部给关东军的作战命令是安定热河，并限制日军的活动范围不能超过长城，此时关东军的行动已经大大超出了限制，因此日军也在找一个体面撤回的机会。

1933年5月25日，日本关东军司令武藤信义，与北平军分会的代表徐燕谋参谋在密云进行了秘密的会面，日方代表表示接受与中国方面停战的提议。在这种情况下，日本关东军司令武藤信义，将关于停战协定的相关事宜全权委任于日本关东军参谋副长冈村宁次。而中国北平局分会的代委员长何应钦则将本次停战协定的相关事宜授权给中国军代表北平分会总参议陆军中将熊斌。双方在进行了一系列的谈判之后，最终确定了关于停战的相关事宜，同时缔结了停战协定：

（一）中国军，即撤退至延庆、昌平、高丽营、顺义、通州、香河、宝坻、林亭口、宁河、芦台所连之线以西以南之地区。尔后不越该线而前进，又不行一切挑战扰乱之行为。

（二）日本军为确认第一项之实行情形，随时用飞机及其他方法以行视察；中国方面对之，应加以保护及予以各种便利。

（三）日本军如确认第一项所示规定中国军业已遵守时，即不再越该线追击，且自动概归还于长城之线。

（四）长城线以南及第一项所示之线以北以东地域内之治安维持，以中国警察机关任之。警察机关，不可用刺激日本感情之物力团体。

《塘沽协定》的签订，标志着历时5个月的长城抗战结束。实际上长城成了新的政治分界线。

《塘沽协定》的成立，直接原因是长城抗战的失利。长城之战的失败从实质的军事层面来看，中国军队在武器装备、士兵素质、指挥能力上，都与日军有一大段距离，二十九军喜峰口的胜仗，是可一不可再的。也正因为军力不足，作战失败，中国在《塘沽协定》中不得不吞下屈辱的苦果。

从塘沽协定以后。国民政府的对日政策是：在不承认伪满洲国，不签订降日卖国条约，以及不危及华北主权与平、津安全的条件下，形式上的对日妥协与让步。都尽可能的忍辱接受。舍弃利用高涨的抗日民气，宁可从事务实的经济、国防建设，以求内政的统一与充实。

而相对的，正如之前我们揭示的，蒋介石表面与日亲善，背后联苏制日的谋略被军阀向日本告密，导致日本抓住了蒋介石的底牌，让国民政府在外交上陷入了被动。

这一切正是“华北事变”和《何梅协定》产生的背景因素。

华北事变发生始末

塘沽协定签订后，日本即以“分离华北”为侵略中国的近程目标，挑起了“华北独立运动”。透过军事恫吓与外交施压，制造或藉口各种事端，压迫中国就范，河北事件正是日本的一次尝试。

1935年5月2日，天津日租界中的《振报》社长白逾植与《国权报》社长胡恩溥同时遭人暗杀。白、胡两人都是亲日分子，因此北平日本驻华使馆武官室当即发表声明，谓此案系中国官方主使，乃“对日本之非常侮辱”。

5月15日，“孙永勤事件”发生，使日方多了一个挑事的藉口。孙永勤系热河农民，因不堪日、“满”压迫，集众反抗，沦为绿林。当其活动于热河境内时，伪“满洲国”颇受其扰，故国民政府方面有称孙为义勇军者；后来孙部退入长城内侧的河北遵化县，依旧抢掠烧杀，华北当局遂将其视为土匪，由战区保安队会同日军加以剿灭。但事后日军却表示遵化县长接济孙永勤，违反塘沽停战协定，5月20日北平日本使馆武官高桥坦向何应钦递交书面通知，表示日方将追究责任，除抗议白、胡暗杀案外，并表示华北中日关系恶化，肇因于蒋中正表面亲日，暗中排日，于学忠恃张学良为后援，不奉中央命令（河北省主席于学忠是东北军将领），要改善华北中日关系，必需去除此两大因素。

天津日本驻屯军参谋长酒井隆亦发表声明，指责中国佯装亲日，实际上专事抗侧活动，谓孙永勤在热河与停战区内，均受于学忠支持，故华北驻屯军将“依停战协定所赋与之权利，采适切有效之自卫手段。

酒井隆当时已取得参谋本部主管课及华北驻屯军司令梅津美治郎的默许，决定向中国施压，要求国民党中央军、党务机关，及排日人物退出平津一带。5月26日起，北平、张家口已有日本飞机示威，27日，武装的日军在天津街上游行，故意在河北省政府（设天津）、天津市党部门口喧闹。何应钦也知道平津日本武官已向军部建议，先去于学忠与张廷谬（天津市长），减少中国驻军，要求党部及宪兵团撤退，以去除蒋、张在华北的势力。

酒井与高桥在29日共同发表声明，藉口白、胡暗杀案及孙永勤事件，污蔑中国以平津为据点。破坏塘沽停战协定，故日军认为有越过长城，强使平津成为非武装区之必要。当日下午，酒并与高桥先后至行政院驻平政务整理委员会与北平军分会，质问暗杀案指使者、接济孙永勤之责任、蒋介石对日亲善之真诚等问题，并要求撤换官吏、撤退对日不友善机构、撤退部份军队等。从5月29日至6月9日，酒井与高桥先后三次往见何应钦，提出各种要求，日方同时增兵平津与北宁路沿线，酒井并公开表示日军随时可能发动攻势，明示威胁。何应钦一方面应付，一方面连电中央请示，对日方迭次提出之要求，先后应允并采取行动的项目包括：

一、撤换人员方面：河北省主席于学忠调职，宪兵第三团团长蒋孝先、团副丁昌、天津市长张廷得、公安局长李俊襄、军分会政训处长曾扩情等免职。

二、解散、撤退”排日“机关方面：军分会政训处、军事杂志社、宪兵第三团特务处、二十五师学生训练班等解散，河北省、北平市、天津市党部停止工作，励志社北平支部撤退。日本人另要求解散蓝衣社，何应钦则否认有此团体。

三、军队撤离方面：五十一军随于学忠调任”川陕甘边区剿匪总司令“撤出河北，中央军的黄杰第二师、关麟征第廿五师以”剿匪“为名，调离河北，宪兵三团也调出北平。

四、排日行为之禁止：何应钦以军分会代委员长名义，于6月8日发下手令，令平津军政宪警机关严密取缔有害邦交之秘密团体，国民政府更于6月10日发布《睦邻敦交令》，虽未明示”睦日“，实际上是禁止排日令。

这期间还发生了这样一件令人哭笑不得的事。日本人视于学忠为张学良的代理人，必欲去之而后快。早在1934年12月4日，南京国民政府行政院即决议将河北省政府自天津迁往保定，以免日方藉口寻衅，但于学忠则受命而不行，迁延不遵。而1935年5月27日日方施压后，于学忠就马上于5月31日将省府匆忙迁往保定。当时行政院长汪精卫认为：“此时迁保，系出被动，似应从缓。”于学忠仍于6月3日离天津赴保定。对此，汪精卫颇不谅解，曾指责于学忠迫于“日军在省府门前示威，始仓皇迁保，中央命令，不若强邻恫吓之有效，思之可为痛心”。

6月9日，何应钦当日用电报告知蒋、汪，电文如下：

今日酒井来见，对于此间已办诸事认为尚未满足，并谓以下四点仍希望即日办理，否则日军即采断然之处理：（一）河北省内一切党部完全取消（包括铁路党部在内）以二）五十一军撤退，并将全郁离开河北省日期告知日方；（三）中央军必须离开河北省境，（四）全国排外排日行为之禁止。并谓（一）（二）（三）项均系决定之件，绝无让步可言，并请于文日（12日）正午前答复等语。如何，乞赐示。

此后大约两小时，何应钦又拍了一封电报给蒋、汪，内容是：

酒井顷托人来告，彼接军部电，河北省内党部取消及中央（军）撤离冀境两事必须办到，并需于文日以前答夜，又云如将今日所提各项办到，则河北问题即可告一段落；又谓此事完全由驻屯军负贵办理，如我方再向外交界进行接洽或其他策动，则恐事态益致扩大不易办理等语，谨闻。

对于酒井最后要求的这四项，蒋、汪的反应稍有不同，蒋在6月9日回电复何应钦表示：

中央军南移问题，决难接受，应一面暗中布置固守，以防万一；一面多方设法，尽力打消其要求。其余各节，准可速办。事机急迫，一切仍请兄相机处理。至中央军不能南移，及南移后不特不能消饵祸患，反增棘手之理由，另详复汪先生电中，已另录奉达矣。

蒋《复汪先生电》解释的中央军不能南移理由是：

中央军一旦撤退，则两广更有辞可借，发动开府，内外交逼，是时我国政府对国际固难措手，对民众大失信仰，诚益陷窘境，无可为计矣。

汪的看法与蒋不同，他在6月9日回复何应钦的电文是：

顷约中央负责同志会商决定，佳未来电所开四点，均宜由我方自动先办，其一、四两点，明晨临时会议通过，即行奉闻，其二、三两点，请先即办。若此四点我方已自动先办，而日军仍进占平津，则只有出于一战。

当时蒋因围剿长征的红军，身在成都，未能参与南京中央决策会议。河北事件初起时，蒋、汪曾有默契，在事急紧迫不及相商之际，由汪负责先行决定，蒋若不赞成，再行改正。6月10日，汪在南京主持国防会议，虽然蒋前一日已有反对中央军南撤之意见，但汪认为：“中央军现驻河北，只有二师，即使撤退，其他军队为数尚众，忍痛承诺，较之平津重开战祸为害较轻”，故会中仍决定接受酒井的四项要求。汪并将结果立即电告何应钦：“今展中央紧急会议，对于河北省内党部已有决议，由秘书处电达；对于全国排外排日之禁止，已由国府重申明令，对于五十一军及中央军之撤退无异议。”

到6月10日止，日方各项要求均系以口头方式提出，何应钦亦以口头方式应允，且出以具体行动，故何应钦本以为事件到此已告一段落。没想到6月11日高桥坦却送交军分会一份自拟的觉书，要求何应钦签字后送回，后来引发了是否有“何梅协定”的争议。

何应钦否认有《何梅协定》

何应钦认为日方当时正期待中国拒绝撤军。以获得军事冲突之藉口，而当时河北各中国驻军并无作战之部署，“战守皆自为难”。他在6月9日已向蒋建议下令中央军调驻豫省，“期能保全平津及国家元气，留作持久抗战之基础”。10日上午得汪之指示后，他于当日下午约晤高桥，口头告以：“（一）河北省党部之撤退，已于今日下令。即日起结束；（二）五十一军已开始移动，预定11日起。用火车向河南省输送，大约本月25日输送完毕，但如因车辆缺乏。或需延长数日；（三）第廿五师、第二师己决定他调。预定一个月内运毕；（四）关于全国排外、排日之禁止。已由国民政府重申明令。”高桥对何应钦之答复表示满意，无异词而去。因此何应钦原认为“河北事件”已告一段落。但隔天（11日）高桥又到军分会，会见军分会办公厅副组长朱式勤。要他转交一份日文觉书，要求何钦照缮一份后盖章送回。该觉书全文如下：

甲、在中国方面对于日本军曾经实行之事项如左：（一）于学忠及张廷得一派之罢免。（二）蒋孝先、丁昌、曾扩情、何一飞之罢免。（三）宪兵第三团之擞去。（四）军分会政训处及北平军事杂志社之解散。（五）日本方面所谓蓝衣社、复兴社等有害于中日两国邦交之秘密机关之取缔，并不容许其存在。（六）河北省内一切党部之撤退，励志社北平支部之撤废。（七〕第五十一军撅退河北省外。（/又）第二师、第二十五师撇退河北省外，及二十五师学生训练班之解散。（九）中国内一般排外排日之禁止。

乙、关于以上诸项之实行。并承认附笔事项：（一）与日本方面约定之事项，完全须在约定之期限内实行，更有使中日关系不良之人员及机关，勿使重新进入。（二）任命省市等职员时，希望容纳日本方面之希望。选用不使中日关系成为不良之人物。（三）关于约定事项之实施旧本方面采取监视及纠察手段。

以上为备忘起见，特以笔记送达。

觉书，是日本在外交方面提交给对方的一种非正式文书，在各种机构中广泛应用，大多包含一些约束性条款，中文可译为“备忘录”。

高桥送来觉书之目的，一则希望中国方面将口头承诺加以书面文字化，增加其约束力，二则增加“附笔事项”，使华北行政用人皆须符日方意旨，三则高桥自抬身价，欲在文书上造成与何应钦具对等地位之错误印象。何应钦对于高桥将他视为此次交涉之对手，十分震怒。加以南京中央早有不用文字或书面之原则，故派朱式勤将觉书送还，并向高桥说明，日方所希望各点，已由华北当局自动实行，无需再以书面答复，同时电告中央，表示已拒签高桥觉书，并得南京之同意。

6月13日，何应钦以河北事件已了结。并为避免高桥仍来纠缠。于是离北平赴南京向政府报告事件交涉经过。高桥于同一天又来军分会，仍提出文字与前述“高桥觉书”完全相同的书面文件，只是将“觉书”正式改为“备忘录”，要求由高桥代表梅津美治郎，军分会办公厅主任鲍文樾代表何应钦，共同签字。但这一要求仍被何应钦拒绝。高桥此后与中国外交部驻北平人员继续交涉，表示此备忘录是奉东京军部之命办理，如不能实现，无法复命。中国方面则一再坚拒。日方于是稍示让步，放弃索取备忘录，只要求中国方面给一个表示承诺的书面通知。经双方一再磋商，并修正文字，最后在7月6日，经行政院长汪精卫同意，由何应钦以一普通信函形式，寄交北平军分会，派人送高桥转梅津，全文如下：

透启者，6月9日酒井参谋长所提各事项，均承诺之。并自主的期其遂行。特此通知。此致

梅津司令官阁下

何应钦民国24年7月6日

高桥接受了这封打字便函，河北事件到此才正式告一段落。

此打字便函，根据何应钦的说法，仅系一单纯的“通知”，他本人未签字、盖章其上。但站在日方立场，则视为双方“协定”已经成立。起初日本人多称为“华北协定”，以此为藉口，破坏中国在华北的行政主权。军分会办公厅主任鲍文樾、河北省主席商震苦于应付。1935年12月初，因日方军机以“协定”为由，任意飞临北平上空示威，何应钦第一次透过报纸发表声明，否认有“协定”之存在；1936年1月，蒋介石对全国中校校长及学生代表谈话，公开否认有何梅协定。虽然中国一再否认。但日方并不理睬，可以说，在“便函”发出之后，“何梅协定”的有无之争已经开始了。

《何梅协定》不存在的说法为何不对

从法律形式言，何应钦并未在“高桥觉书”上签字，故北平军分会与华北驻屯军间，确实没有一纸如“塘沽停战协定”这样明显具有法律效力的协议书，何应钦自始至终否认“何梅协定”的存在，1977年甚且透过国防部史政局正式发函台湾各史政学术机构澄清其事。二次大战后梅津美治郎在远东军事法庭受审时，也称何梅协定是一项“君子协定”，并未形诸文字。河北事件发生时参与谈判的矶谷廉介（时任日本使馆少将武官，驻上海），于战后病危时，也坦承“何梅协定”是日本方面故意宣传，造成真有其事之错误印象。这些说法，都是针对何、梅之间并无法律性协议文书而言的。

然而，何、梅之间却有一封“便函”存在。根据国际法惯例，条约的形式与名称甚多。但在国际法上的效力完全一样。何应钦这一“便函”虽不合条约的形式，但与“通知”类似，是一种“类似条约的文件”；而且，何应钦致函梅津虽属于“单方行为”，但在国际法上，类似条约的文件与单方行为，也具有法律效果。

“类似条约的文件”常因用语不精确，而导致内容与法律效力之争议。何应钦“便函”中，很机智地将承诺对象针对为“6月9日酒井所提各事项”，而未明白列举，因用语甚不精确，以致引发歧义。所谓“酒井所提各事项”指的是什么？据后来整理的“口头交涉全卷”所载，6月9日酒井等三度访何应钦时，曾“留下”一份三页的书面文字，从当时双方以“口头交涉”为主的情况分析，这三页文字当系类似便条纸上的任意书写（因此文字用语并不顺畅明白），作为双方交谈时的佐助，并非正式“文件”。此所以何应钦当天两度发电报报告蒋、汪有关酒井提出最后四点要求经过时，并未提及酒井留有书面文件；军分会辑录当时双方交涉经过的“河北事件概述及有关文电抄件”中，也没有所谓“酒井文书”，酒井在6月11日向军部报告其6月9日与何应钦会见经过之电文中，也无一语提及留下书面文字；6月10日汪精卫致孔祥熙密电中说明酒井6月9日提出要求四项内容时，更明言系“口头声述，未具书面”。因此，这三页的“酒井文书”，事实上等于不存在。

6月11日高桥自拟的“高桥觉书”，才是交涉过程中第一次出现的正式书面文字，若将“酒井文书”与“高桥觉书”对照，可以发现两者内容完全相同。但前者文意杂乱，字句不全，后者则列举条目，文字清楚明白。何应钦“便函”中刻意回避了高桥觉书，笼统以“酒井所提各事项”为对象进行承诺，原因应在于酒井所提乃“口头”内容，而且依何应饮上蒋、汪佳未电所示，“酒井所提”，重点在最后四项（取消党部、撤军、禁止排日等），而非“酒井文书”或“高桥觉书”之全部内容。当时的外交部官员甚至认为，何应钦所“承诺”的“酒井所提各事项”，仅指（二）五十一军之移防及（三）第二师、廿五师之移防两项而已，其余（一）河北省内党部之撤退，（四）全国排外排日行为之禁止，为军分会权限所不及，何应钦无权表示诺否。

所谓“酒井三款”，亦即“高桥觉书”中的“附笔事项”三条，能否算在“酒井所提各事项”中，是水远无法澄清的。主要的问题出在“口头交涉”上，双方交涉均以口头方式，结论只能靠共识与默契，由于没有双方认可的文字纪录（高桥觉书文字清楚。何应钦拒不签字，便函所指又语焉不详），因此中国所“承诺”者如何界定。中日双方就各说各话。

中国可以强调“便函”所应允的是酒井所提四事，而且系中国“自主的”加以实行，既是“自主”的将党部、军队撤出华北，而非在承诺日方要求下所为，将来自可重新进入，更不用谈“酒井三款”或高桥觉书中“附笔事项”所要求的干涉中国在华北的用人内政。日方则可以提出辩驳：该“协定”虽仅系口头性质，但条约与协定之缔结，原不必尽以书面行之，何况“协定”之部分内容，早经中国加以实行，故可视为“默认”协定成立之事实；何况日方提出要求，系以河北事件违反塘沽协定为由，中国既应允日方要求。则中日之间的“口头”协定可视为塘沽协定之续订条款，既为续汀条款。则具有条约约束力。仍可对中国提出要求。总之，由于“协定”缺乏完备的法律形式，而实质内容双方又各基于立场，无法取得一致看法，争议自然没有尽头。

1936年2月。公法学家谭绍华针对“何梅协定”能否成立及其法律效力、对中国影响如何，曾作过专文分析并呈外交当局参考。他认为根据国际惯例，何应钦信函在法律上“似已构成承诺”，且中国亦难以称该函未经批准。不生效力；信函中所谓“酒井所提各事项”，若日本方面照6月9日酒井所提书面文件之内容加以解释，则对中国十分不利；中国方面若欲减低协定的影响。只能在所“承诺”之事项上作严格解释，且“自主的期其遂行”是指撤退军队及更换地方官员等事项系“自动之措置”，并非“被动的”履行承诺之举。换言之，中国将来有何举措，不受日方束缚。

从当时公法学家的分析看，就实质而言，何、梅之间确有一时的协定，并且已经由中国予以履行。此一“协定”之有效性，在6月10日前后中国应允酒井最后四项要求，且立即加以实施后，已告结束。但协定精神（即国民党组织及中央军退出河北），将来是否仍对中国具有持续的约束力，则中日双方理解不同。中国方面自然持否定态度，蒋、何在抗战前一再否认何梅协定，用意之一就是阻止协定继续产生作用；就日方立场，何梅协定内容不明，正好方便于故意曲解，扩大适用范围，以达到侵略目的。

本来，双方各有解释，但从史实上看，河北事件结束后，日方即将何梅协定精神推广及河北以外的其他华北各省，中国虽然否认何梅协定，但华北各省党部继河北省党部之后也相继退出，排日运动更是在严禁之列。1935年12月初何应钦以南京中央新任命的“行政院驻平办事长官”身分返北平时，即招致日方绝对反对，最后只能成立冀察政务委员会，由宋哲元代何应钦主政华北。这无异是《何梅协定》中“南京中央势力不得再进入华北”的持续作用。

总之，就日本而言，强调何梅协定可以作为其侵略行为之合理掩饰，且在武力作后盾下，推衍协定的应用范围；而中国方面，即使不断否认何梅协定，但处于日方高压之下，实际作为却又符合《何梅协定》精神。《何梅协定》无名有实，在实质上存在，这点不用为国民政府辩护。《何梅协定》的签署，是当时南京国民政府忍辱发展策略的结果。