三联生活周刊:水电项目的决策程序是怎样的？

陆佑楣:任何一个工程项目建设的全过程必然划分三个阶段。所谓的项目前期工作是第一阶段，是项目决策过程。对于水电工程来说，百万千瓦级以上的大电站一般需要10年左右的论证时间，应该完成以下工作内容:流域规划的复核，进行全面的地质调查、社会调查、生态环境调查，市场分析预测，规划设计，地质勘探，设计方案，科学试验，提出可行性和必要性的论证，最终完成决策审批程序。第二阶段是工程的实施阶段，第三阶段是工程的运行经营阶段。

三联生活周刊:这个程序现在出了什么样的问题？

陆佑楣:现在决策程序有点乱，各个电力公司都在抢地盘。本来一个水电站理想的立项过程是政府行为。像我上面说的，这个程序应该是有规划，要立项，立项后做可行性论证报告，国家批准可行性报告，然后招标。现在都是企业占领了地盘，企业在出这个前期费用。这里面很复杂。

另外，所有项目肯定都是在省里，跟省一级政府是有利益关系的。省里拼命想让你来投资，你开始谈这项目的时候，地方上肯定全力支持。等你上了以后开始提出这样那样的问题，谈条件，要价越来越高。对中央政府来说，省里当然有省里决策权，中央有中央的决策权，这两者的分工不太清楚。那企业又是一个利益主体，这个原本严谨的程序中就出现了层层的博弈关系。确实要警惕先开工再审批，边设计、边施工、边勘探的现象。

根本问题是利益分配

三联生活周刊:来之前，我采访了水利水电规划设计总院前任副院长何根寿，这几个工程的前期工作他基本上都参与了，他告诉我，80年代以后，电力部恢复了水电建设总局，加快了上海、成都等八大设计院的重建工作，开始安排全国性的河流资源普查与规划，部署了近期可开工项目的可行性研究，所需经费由财政部以事业费名义每年划拨3000多万元。他说，这3000多万元是有任务的，“水规总院”每年必须要保证手上有一定数量的勘测规划储备。一个水电项目开工，马上要启动另一个规划储备项目补上。后来，前期工作的经费越来越紧张，电力体制改革后，这项原来在严密计划领域的工作，也市场化了。

陆佑楣:是这样。进入新世纪以来，每年投产1000万千瓦以上，实际上已经把上世纪积存的前期工作储备逐渐消耗完了，开始出现了一些前期工作周期过短、投入力量不足、设计质量下降、科研论证不到位、决策程序模糊的现象。造成一些工程建设走了弯路，不能健康有序地建设。

三联生活周刊:为什么会这样？过去水电发展的瓶颈不就是资金问题吗？现在电力公司抢地盘也是引入竞争主体后的必然结果。我采访的所有水电专家都认为，现在对于水电开发来说，钱不再是问题了，那资金问题解决了，为什么又会出现新的问题？您能帮我们梳理一下我们国家水电发展的背景吗？

陆佑楣:我在水电部做副部长的时候，虽然修建了一些大型水电站，但当时是极其困难的，全部靠国家财政给钱，水电站造价比火电站要高很多，水电建设成本大概每千瓦4000到5000块，火电当时才3000块。所以很多工程当时干干就停下来，等钱，有了钱再干。水电部工程局干一个工程，没钱了，就来部里要钱，干一年没钱了，等着，工期拉得特别长。当初水利电力部所谓“水火之争”无非也就是争钱、争项目。相比之下，火电建设成本低，周期还短，我们国家能源结构里“火主水辅”的格局也是必然的。

所以发展水电必须要在投资方法上想办法。不能让施工单位去要钱，要走“鲁布革”的道路，它是用世界银行贷款，它的一套管理模式是全新的。后来我在水电部、能源部时期，基本上是在沿着这个方向走，业主对工程负责，那你自己去找钱，包括三峡。三峡工程的资金来源分为三部分。一是国家设立的三峡建设基金，这部分资金是在全国范围内，从每消费一度电的总价中征收7厘钱而来，每年大概有四五十亿元。这部分投资是国家资本金注入，财政直接“戴帽”下到三峡总公司，占三峡总投资的40%左右。第二部分是三峡总公司自己的资金收益。剩下的40%通过各种渠道融资。

刚开始贷款很困难。三峡工程刚开始的时候，时任总理李鹏在推动这事，他让向银行贷款，银行谁敢贷啊？我连要调干部到三峡来都难，谁知道这工程将来如何，能不能干成。正好在那时候，国家成立了开发银行，也是李鹏管，我就跟开发银行姚振炎行长签了个协议，贷了300亿元。这在当时可是很大的数，3年300亿元，1年100亿元，实际上开始用不了这么多，但我利息一分钱都不少还他。我的方针是借新债还老债，支付利息，创立信誉。开发银行刚成立，它的钱也是从商业银行借的，它能保证前期正常运转，就是靠三峡工程给它支付的利息赚了钱，当时利息高啊。没几年，其他商业银行一看，三峡工程信用那么好，都排着队到宜昌来给我们借钱。一直运行到现在，三峡资金流一直没问题，我用自有资金加上贷款，上市融资，来开发金沙江下游也没有任何问题。三峡总投资1800亿元左右，到2013年前就可以全部还清。

三联生活周刊:三峡工程应该说为中国水电开发探索出了一种资金模式和开发模式。但问题是，三峡工程太特殊了，它决策时的高度一致性，在未来的水电开发上是不可复制的。我想，当这种模式要向金沙江、怒江继续复制时，就会面临困难。

陆佑楣:一个流域一个业主本来是一个很好的模式，但投资渠道一放开，利益就更多元化。电力体制改革伴随着“圈地”，也没有正式批文，这块地谁占住就是谁的了。

任何一个工程刚开始一定要把关系弄顺，而金沙江上的关系一开始就已经成为这个格局。金沙江一面是云南省，一面是四川省，政策不一样，谈也谈不拢。像移民补偿的问题，一个高了，一个低了，结果当然就高不就低，低的这一方提高标准，那你一提高标准，就肯定不能只是一个水库的移民，而要引起全省标准的变动。省里跟县里又是一个博弈关系，现在好几个电站工程建完了，因为移民问题没解决，不能蓄水，不能发电。现在流域上又出现了公司和公司的关系，就更复杂。这些问题不是解决不了，而是谁去解决。

其实根本问题是一个利益分配问题。水电开发的资金来源解决了，水电开发的收益分配也要解决，所有关系才能理顺。

缺少一个制度化的补偿机制

三联生活周刊:水规总的何根寿先生也提到类似问题。他说，大藤峡水电站因为在正常高水位确定的问题，在广东和广西两省之间争了几十年，最终这个项目都没有结果。广东希望增加蓄水水位，但这就要牺牲更多的土地，广西就要为土地损失和移民承担更大成本。过去计划经济体制下“淹上游保下游”现在行不通了，更关键的是，广西穷广东富，结果是广西受损广东受益，这当然无法平衡。

陆佑楣:现在库区移民是水电所有矛盾的焦点所在，我前面说的层层博弈关系最后都集中到这上面。为什么说这是一个利益分配问题呢？拿三峡来说，因为它的水能资源在西部，发的电，能源大量给了发达地区，广东以及其他南部和沿海省市，一直到华中。他们得到了0.25元/度的廉价电力，可再生的清洁能源，这是发达地区享受了。

但水能资源应该是全民共享的，自然界的资源经过开发利用后变成社会财富也应该共享。党中央提出改革发展的成果应该是全民共享的。水电开发后变成的社会财富，实际上需要进行一次重新分配。现在，库区居民、资源所在地的居民没有得到好处，没有享受到社会财富的合理分配。

这个分配包括两部分，一是移民补偿，一是电站建成后收益的合理分配，也就是说除了你当时给的一笔补偿，还要有一个源源不断的利益分配。现在移民总是不满意，这制约了水电的开发和发展。现在形成了一个很奇怪的现象:三峡公司作为一个利益主体，三峡工程只是它的一个项目，总要画上句号，可现在谁也不希望这个句号画上。地方移民要向三峡工程要钱，移民完了又说“产业空心化”要向三峡工程要钱，很多是地方自己发展要解决的问题也都绑上三峡工程。当初早就下了封库令，不准再往库区水位线下增加人口，现在一些地方纷纷叫嚷移民数要增加，113万保不住，竟然还有说要超过200万的，这些论调都有，无非还是要钱。说到底，这是缺少一个制度化的补偿机制。

问题是，水电开发成本和收益之间的合理机制没有形成。投资问题解决了，我的电价上不去，本身还亏着呢，还在还债呢，怎么去补贴流域里利益分配不均的不同地区呢？那假如我三峡的电价从0.25元提高到0.3元，提高5分，从东部收上来，这其实完全可以承受。提高的这一部分不是给开发商的，而是返还给西部，这样，一年800亿度电，40个亿，每年这么多拿给西部，分给库区发展，可以平衡很多矛盾。这需要变革，现在这个速度进展得太慢了。