利益集团的相关性

《中国经营报》:你谈到利益集团都想控制国家机器获得利益，今年刚好是美国的大选年，美国确实也存在利益集团左右政策的局面，这和中国国内利益集团的存在，左右国家政策，有什么不同？

王一江:在本质上，理论层面上，可能没有太大不同。在具体内容和操作层面上，大家经常提到的一个不同，是利益集团控制国家机器的途径，在中国与美国之间是有差异的。与此相关的另一个差别，是不是可以说，控制国家机器的利益集团，是一个很大的利益集团，在这个巨大的利益集团外部，不存在力量相当的有组织的利益集团。在这个大的利益集团内部，还有很多小的利益集团，比如部门利益，区域利益。因为同属一个大利益集团，这些小的利益集团之间的差异比较有限，之间的相关性比较强，相互制约的力量比较弱。

这种差异的形成，也许与文化、气候、地理有关。中国属于大陆性气候，自古以来洪水、干旱等自然灾害都特别严重，因此远古就有大禹治水的故事，说的是一个卓越的领导，动员和率领千千万万的老百姓，与自然灾害作斗争，这样大家的聚居环境就可以得到改善，所以在历史上，中国人的一大优点就是组织能力很强。国家靠向社会索取获得财富，它希望自己控制的人口和疆域越大越好，国家的组织能力，决定了它能控制多远多大，因为中国人的组织能力很强，所以中国人即使在原始的通讯和交通条件下，也能建立起大一统的庞大帝国。这个历史与传统，对中国今天国家与利益集团的关系，是有很大影响的。

《中国经营报》:那么应该如何使国家机器更好地代表不同群体的利益呢？

王一江:这里有两个问题，一个是中国政治改革的目标，另一个是实现这一目标的路径。关于前一个问题，从党内，到学者，都反复强调，要加强国家政治生活中的民主机制，这点中央在多个政治文件中都已经有明确表述。

我本人最感兴趣的，是从“大一统”向民主政治过渡的路径问题。我想这应该是个渐进的过程，大体经过应该是这样，随着经济发展，经济利益首先变得更加多元化，各种利益集团由小变大，由弱变强，在这个过程中，他们之间的相关性越来越弱，最后甚至可能产生比较大的对立与冲突，这样就要求国家更加广泛代表各方面利益，加强自己的协调功能。简单来说就是，这是一个经济发展带动政治改革，经济利益多元化推动国家政治生活更加民主化的过程。

举个例子。在计划经济体制下，地方政府事事都要请示中央，财政要统收统支，这样下面是没有积极性的。反过来，经济不能发展，中央财政也不会宽裕。为了调动地方积极性，发展经济，国家在财权与事权上对地方实行包干。实行包干后，地方就有利益了，地方政府就会去更加努力鼓励企业的发展，有时甚至会出现地方利益抵制中央政策的现象。

地方利益的发展，对国家政治机制提出了新的要求，怎样反映地方利益，协调地方利益，同时不损害全局利益，成为了更加突出的问题。

三鹿问题的根源

《中国经营报》:三鹿毒奶粉事件不正是在这种地方利益背景下发生的吗？它是不是转型时期改革没有到位，必然承受的代价？

王一江:可以说这是中国特色改革过程中必然发生的一个现象。从改变“大一统”的角度来说，地方利益加强是一个进步。但是，从政治体制上来说，通过民主法治手段来反映和保护企业利益的体制还没有建立健全，因此企业主要靠与地方政府结成联盟来保护自身利益，而这也是符合地方政府利益的，这导致企业与地方政府关系过于密切。在有些利益问题上，地方政府甚至把企业的事看成自己的事，忘记了自己作为监管者的角色，忘记了自己代表的社会利益，不遗余力保护企业利益，这就为企业不尊重法律，漠视社会利益，同时无需承担相应的责任，创造了大环境和体制条件。

地方政府如此严重失职时，本来应该受到严厉惩罚，承担相应法律责任，但是，因为在中国地方政府又与其他利益团体有着密切关系，所以，对其监督与处罚，也变得薄弱和不及时。因此，像三鹿这样的问题，不闹到完全失控，造成非常严重的后果，企业与地方政府都不会承担责任与后果。因为利益体之间的密切相关，类似三鹿这样的问题，在中国不仅难以避免，而且比比皆是。

最有效的监管是外部监管

《中国经营报》:三鹿毒奶粉的事情到现在仍未结束，牵动举国，甚至蔓延到整个乳品行业，人人自危，陷入食品安全的空前焦虑之中。表面上看，这是一个简单监管问题，进一步看，三鹿事件只是连串事件中的又一个个案而已，国内控制手段不能说很落后，但却在关系重大民生的事件中屡屡出现监管缺位，深层次原因在哪儿呢？

王一江:代表国家行使权力的人，不管是质检部门还是地方领导，每个人推行自己利益最大化，而不去考虑毒奶粉出去了对千千万万的老百姓的影响。奶粉卖得好，对当地税收和政绩都有理想的后果，因此形成了地方政府与厂商利益的趋同。在利益趋同的前提下，自己监管自己，怎么能产生有效的监管？

在民主与法治社会中，并不是人们更加自觉或道德更加高尚。民主法治社会中，也有企业和利益集团会损人利己，或者至少存在这样的动机。比如日本也出现了毒大米事件。但在更加多元化的社会里，因为各个利益集团之间的相关性不是那么密切，还存在对立的利益集团，大家互相监督，平时就很有“没事找事”的味道，要“鸡蛋里面挑骨头”，找对方的错，如对方真有问题，更倾向于“有错必纠”，这就形成了有效的利益集团之间的“外部监督”。在这样的大环境下，不同利益集团要勾结起来做坏事，难度更大，风险更大。这种社会与政治结构的后果是，违法的成本更高，守法成为更加符合利益集团自身利益的选择。

比如，泰国总理沙玛，在电视上做了一个烧菜的秀，就被人指责为违宪，被迫下台了。在台湾，政治家之间也“掐架”很厉害，为了一个议员工作费问题，可以互相打得不可开交。作为议员，因为需要和群众接触，所以政府一年发给他几万台币，用于喝个茶，吃个饭，坐坐火车考察之类的。这笔钱数额很小，也很难管理，一般来说议员都习惯当做自己的钱随便花。但因为存在对立的利益团体，大家互相揪起来，这样的事情就需要向选民讲清楚，大家一点一滴的，把小问题都要挖出来，这样就解决了监管的动机问题。

《中国经营报》:那么，如何产生有对立面的监管？

王一江:在利益集团相关性比较强的现在，谈外部监管还为时尚早，在内部产生对立面监管也很难一蹴而就。在现有条件下，还是应该强调加强人民代表监督的机制、加强媒体监督的机制、加强人民参政议政的程度等等改进的办法。

我对监管的改进还是有信心的。毕竟，经济在发展，社会在进步，社会利益变得更加多元化，国家机器的职能也会相应改变。从历史的角度来看，上世纪60年代，我们完全都不会想到还有食品安全和健康问题，大家都想，有东西吃就是好事。上世纪80年代，吃饱了就想着吃好了。90年代后，人民的生活水平进一步改善，使用奶制品的人才多起来。这次三鹿奶粉引起这么大的社会震动，表现出经济发展后，社会利益的重大变化，人民群众诉求的重大变化，它必然会导致国家监管机制的改进和完善，其中也包括对监管者监管的加强。