“民心”困局:信任危机根源

编者引语 什么是基层政权支撑点？不同的人有不同的理解，调查结果显示，大家一致认同的三大支撑点为“民心”、“基层组织”、“制度”。当前，基层政权日渐弱化，是什么侵蚀了三大支撑点？稳固基层政权支撑点要靠什么？

调研反馈

安徽大学中国三农问题研究中心 张德元:我在农村调查中，经常听到农村基层干部的抱怨就是“农民工作不好做”、“农民素质差”、“农民不配合”等等，而农民们对农村基层干部的抱怨则往往是“没有一个好东西”。

国务院发展研究中心研究员 长子中:从顺口溜“村里是恶人，乡里是坏人、县里是好人、省里是亲人、中央是恩人”，我们可以看出，农民对中央政府仍有着无比的信任和感恩。

信任危机的三大表现

农村基层政权与农民之间的信任危机不仅长期存在、日趋严重，而且已经让农村基层政权在工作中付出了代价，并为农村基层政权建设埋下隐患，给党的执政基础带来风险。这主要表现在:

第一，信任危机加大了农村基层政府社会管理和服务的难度。政府的最基本工作就是社会管理和服务，农村基层政府也不例外。由于农村基层政府与农民之间缺乏信任，使得本来简单的工作变得复杂起来，本来容易的工作变得困难起来，本来应该能做成的工作就是做不起来；哪怕农村基层政府和农民们都同时认识到这件工作是应该做的好事情，也往往是这个结果。2008年夏，我在农村调查中遇到的一件事情就很能说明这个问题。“大包干”后，农村小型水利设施年久失修的现象比较普遍，许多自然村前的水塘都淤积了。政府发现了这个问题，决定着手解决它。政府向农民承诺，每清淤一亩水塘政府补贴农民人民币若干，基层干部宣传也宣传了，发动也发动了，可就是没有人肯响应。这样好的事情怎么做不成？我很困惑，于是向农民求教:“政府贴钱让你们挖自己的塘，为什么不干？”农民们给我的答案是:“别听他们(指基层干部)讲的好听，骗我们挖塘，才不会给钱咧！”“上面给的挖塘钱肯定不止这么多，他们克扣钱了。”“他们克扣钱，我们就不挖塘，等上面追查他们。”直到我调查完成离开该地，这个“惠民工程”还是没有干起来。

第二，信任危机增加了农村基层政府与农民的交易成本。农村基层政府与农民打交道是需要交易成本的，而且这种成本负担往往是双向的，不仅仅是政府的负担，有时也是农民的负担；这些交易成本中有些是合理的、不可避免的，但也有一些是信任危机造成的。比如，备受关注的农民上访就属于这类问题的典型，农民上访的重要原因就是对农村基层政府不信任，他(她)相信“下面”解决不了他(她)的问题，只有“上面”才能解决他(她)的问题；有些农民就是因为这种不信任而不惜倾家荡产进京“告状”，代价是惨重的；同时，农村基层政府也是出于对“刁民”的不信任，而不惜采取暗访、蹲点、跟踪、陪游等措施以“维稳”，代价也是相当大的。战争年代，党和根据地人民鱼水情深、充分信任，当部队或个别干部、战士遇到特殊困难时，只要随便给老乡打个“白纸条”，承诺等革命胜利后予以归还，农民们就心甘情愿地献出他们宝贵的粮食。时至今日，农村基层政府与农民之间有时为了一棵树也要三老四少立据为证，甚至做公证、打官司，还美其名曰规范化、法制化。何以如此？因为彼此都不敢信任了！

第三，信任危机有可能转化为政治危机。信任危机意味着农村基层政府的公信力趋减，政府的合法性受到质疑，党的执政基础受到挑战。因此，从政治逻辑上来讲，这种信任危机具有转化为政治危机的可能性。如果说过去农民们对政府的信任危机还是潜在的、低层次的，那么今天这种信任危机已经日益表面化、趋高化了。我在农村调查中发现，几年前，绝大多数农民只抱怨村、乡两级干部或组织，而坚信县级以上政府“是好的”，上面的“好经”被村、乡两级念“歪”了；现在，他(她)们已经开始不相信县级政府。

不信任的四大根源

信任危机并不是中国政府特有的，更不是农村基层政府才有的；不管什么样的政府，只要是政府，政府和人民之间就有代理关系，有代理就有怀疑。影响农村基层政权信任危机的因素很多，概括起来，应该包括时代因素、社会因素、公众因素和政府自身的因素等方面。由于我们在此主要是讨论农村基层政权建设问题，所以我在此反思这个问题时，主要是从政府自身找原因，而将时代因素、社会因素、公众因素等暂置一边。我们曾经植根于人民之中的农村基层政权，为什么在改革大潮中难得农民信任？根据我对农村问题的了解，我把源自农村基层政权方面的原因概括为四点，即能力弱化的全能政府、信仰衰微的弱势干部、内外不分的政权组织、出尔反尔的行政过程。

其一，能力弱化的全能政府。30年改革过程中，农村乡镇党委政府的遭遇是:财权不断上移而事权不断下移，人权不断上收而责任不断下压。要求乡镇党委政府为人民服务要全心全意，可又把它的财政折腾成“要饭财政”、“乡财县管”，那它拿什么为人民服务？大事小事都要乡镇党委政府负责，这也“一票否决”，那也“一票否决”，可稍微有点执法手段的机构如工商、税务、土地、公安都被“条条”了，“块块”对它们无可奈何，乡镇党委政府还怎么能负得了责？干不了的事情还要干，负不了的责任还要负，怎么办？只有糊弄糊弄，糊弄多了，人民自然就不信任你了，顺理成章。

其二，信仰衰微的弱势干部。农村基层干部处于现有科层体系的末端，是中国干部队伍中的弱势干部。上面的无论哪一级政府或哪一级部门都可以管他(她)们，他(她)们谁也不敢得罪；上面的无论什么改革都牵涉到他(她)们。对于个别乡镇干部来说，共产党的信仰在他(她)们的头脑中只是“符号”了，做一天和尚撞一天钟。税费改革前，虽然农民负担重、干群关系紧张，但农村工作还有人做，我到乡镇政府看到农村基层干部都忙忙碌碌；现在，不一样了，我到某镇政府竟然看到一把手带着几个副手于上班时间打牌。究其原因，他们说:“革命工作不可能干好，政治前途没有希望，经济待遇不敢相比(指的是不敢与上级政府同级干部相比)。”农村基层干部的这种心态怎么能让农民群众满意？农民们还怎么能信任他(她)们？

其三，内外不分的政权组织。信任危机的另一个原因源自农村基层政权的组织结构。概括地说，农村基层政权组织结构的特点是把非政府组织“政府化”；共青团、妇联会、村委会等本应该属于非政府组织(NGO)，但在实践中，都被农村基层党委“一元化”了，与农村基层政府“一体化”了，内外不分。从信任危机的角度看，这样的农村基层政权组织结构有两个弱点。一方面，站在农民的立场看，他(她)们会觉得，本来应该代表我们农民群众的非政府组织“都是你家的了”，在心理上，农民们的不信任就本能地产生了。另一方面，这样的政权组织结构使得党和人民的血肉联系之间失去了缓冲地带，“第三领域”被消解，当农村基层政权与农民们产生矛盾时，农村基层党委政府就必须直面人民，毫无回旋余地；许多影响社会稳定的农村群体性事件就是这样酿成的。

其四，出尔反尔的行政过程。农民们对农村基层政权失去信任的原因还有一个，那就是一些农村基层政府在其行政过程中常常出尔反尔。这一点在前几年表现得尤其明显。在市场化改革的初期，一些农村基层政府由于缺乏驾驭市场经济的经验，往往干一些“逼民致富”的事情。今天叫农民们种瓜，明天又叫农民们种豆；今天叫农民们这么干，明天又叫农民们那么干；农民们因此没有少吃亏。这几年，通过科学发展观的学习，农村基层干部或农村基层政府干这种事情的少了。但是，农村基层政权此前的行为失误在农民们的心中留下了阴影，农民们至今仍然心有余悸。这也是造成农民们今天不敢轻易相信农村基层政权的原因之一。

农村基层政权的支撑点不是别的，就是它的“人民性”。只是如前所言，这个支撑点已经不很稳固了。怎样才能进一步巩固这个支撑点呢？我认为，只有加快行政体制改革的步伐，改变农村基层政权的授权方式，变其“对上负责”为“对下负责”；做实农村基层政府，使其责权相匹配；激发农民政治热情，提高农民政治参与程度；发育“第三领域”，留给农村基层政权更大的自主治理的空间，规范村民自治。总之一句话，要使农村基层政权建设回归“人民政权人民建”的正确轨道。(作者为安徽大学中国三农问题研究中心教授)

干部点评

现在基层政权组织，立党为公，执政为民的公仆意识淡薄，正是“执政基础”弱不经风的关键所在。要想“支撑点”牢固，一是靠人民，二是靠信仰。重大决策，人民不赞成，不拥护，不满意，丧失凝聚力、向心力，是现在基层政权难以愈越的“坎”，长期下去，势必会撼动社会的支撑点，和谐社会、科学发展观都无从谈起。

告别失位、失语、失信

尊重农民主体意识，让农民不再“失位”

农民是乡村治理的价值主体，民心得失是衡量乡村治理成败的核心标准。当前基层政府擅自“为民作主”的现象时有发生，比如通过正式或非正式手段操控村级选举、通过经济手段控制村组织等导致农民的主体意识缺失，农民“失位”。这就要求增强农民的主体意识。

首先要充分调动农民群众的积极性和创造性，让农民自己的事情自己做主。可通过“村情民议，村事民定”，创新村务管理，凝聚人心。其要旨是:让群众在民主管理上由“幕后”走到“前台”，建立村民代表民主议事决策规则；让群众在民主监督上由“局外”转入“局内”，做到村级事务管理全公开、真公开、常公开；让群众在村务管理上由“看客”变成“主人”。

其次，必须尊重农民的首创精神，激发农民改造现状的激情和动力，培育农民创造美好生活的能力。

健全农民的利益表达机制，告别“失语”

充分完善的利益表达机制，有利于保证弱势群体表达自己的利益诉求，是实现社会公正、社会和谐的有力保障。当前农民组织化程度低，分散的、单个的、碎片化的利益诉求无法以组织化的程度集体“发声”，很难使自己的“表达”受到重视。因此亟待建立健全农民的利益表达机制。

首先，进一步完善现有的政治参与渠道，健全具体制度，充分吸纳农民广泛的参与政治活动。如在人大制度方面，健全代表候选人制度，严格执行选举法和人民代表大会组织法，保证代表确实能代表农民各阶层的利益和行使权利等。

其次，积极进行制度创新，不断拓展农民政治参与的空间，扩大农民政治参与的渠道。

第三，要开拓更多的农民利益表达渠道，如建立社情民意反映制度，健全公众传媒的组织机构和体制，使新闻传播形成多维度、多层次、多渠道的网络体系，使政府能听到农民的呼声。

让基层政府不再“失信”

一些基层政府在对待群众利益问题上，蜕变为利益集团的保护伞，幻化为虚设的“稻草人”，让广大人民群众对其失去信心；另一个重要方面是一些基层政府的贪污腐化行为让农民反感。因此要强化基层政府的公共服务职能，使其不乱“作为”而有作为。

基层政府应按照建设服务型政府的要求，摆脱管不了、不该管、管不好的事，把群众自治范围内的事情交给群众自己去依法办理，解决基层政府工作缺位、错位和不到位的问题。要保障村民自治权利，不得随意用行政命令下达指标任务、违法设置影响村民自治权利的规定。(作者单位:国务院发展研究中心)