“文化大革命”中，户籍制度承袭既往的框架，附着的限制性功能更加强化。

在工业化的起动时期，需要农业提供积累，户籍制度的出台确实有着计划经济管理上的便利。中国庞大的人口基数和较高的人口自然增长率，加上重工业对劳动力的排斥、农业剩余产品有限以及城市本身的容纳力有限等因素，使得控制人口向城市自由迁移具有了现实的必要性。通过限制人口流动，以牺牲农民利益来使农村服务于城市。农村不仅要为城市提供资金积累，也要在其他方面为城市“解难脱困”。比如，把一些认为政治上不可靠的人从城市赶到农村以维护城市的安全，以政治运动的形式将城镇居民和知识青年迁徙到农村以解决城市就业不足的问题等等。作为对这种现实性的认可，1975年的宪法正式取消了公民迁徙自由的条款。

总之，当代户籍制度形成于国家工业化战略的实施，固化于国家工业化战略的受挫。它不仅是计划体制下短缺经济的产物，而且是把生产和消费对立起来的片面工业化思维的产物。反映在国家发展战略上，则是应对人口压力巨大而资源匮乏，地域经济极大不平衡国情的一种制度选择。所产生的负面制度效应是，客观上割裂了城市化与工业化过程，使中国的城镇化一直滞后于工业化。1949年至1978年间，中国长达30年的建设，工业总产值增长了近30倍，市镇人口占总人口的比例由10％增至12.9％，城市化率只提高了8个百分点，即城市人口增加了1个亿，农村人口增加了3个亿。全国80％的人口分散在广大农村，成为排斥在工业化进程之外的相对贫穷人口。由于国家在政策上习惯性地向农村、向土地转移人口压力，使本来就人地关系紧张的农村更感窘迫。占全国人口绝大多数的农村人口停留在半自给自足的状态下搞饭吃，不能进入市场，成为中国现代化长期的隐痛。

二、国家现代化战略的重新启动与户籍制度的调整和初步改革

“文化大革命”结束后，中国的现代化开始重新起动。在工业化发展战略还没有发生根本转变的情况下，为了稳定城乡社会，国家继续执行了严格控制农村人口进入城镇的政策。

1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，要求几年内把市镇无户口的人员基本动员回农村。《规定》强调“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”，第一次正式提出严格控制“农转非”。在政策操作上，实行控制“农转非”指标的方法，“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业户口的职工家属人数，不得超过非农业人口数的千分之一点五”。

1978年，全国知识青年大返城。一千多万落户农村、边疆的知识青年蜂拥回城，使城市顿感到沉重的就业压力。这是对以往反城市化政策的一次强烈的社会反弹，表明过去的政策再也不能继续下去了。按当时的政策，知青与当地人结婚生子的不得调回原城市，出现了许多因回城而酿成的婚姻悲剧。

改革开放以后，国家的发展战略发生了根本的改变。为了适应“全党工作重心转到经济建设上来”的需要，必须改变过去“画地为牢”的做法，使人才得到合理流动，解决职工切身利益最大的“两地分居”等问题。为此，国家出台了一些政策，对户籍制度进行了一些局部性的调整，人员调动和“农转非”的政策有所放宽。

一、行业内部的人员配置的调整。从1979年开始，继铁路、民航、兵器工业、核工业等部门之后，国家允许交通、邮电、水利、电子、电力、石油、化工、船舶、航空、航天等部门及下属各管理局，在所辖区域内跨省、市调动技术人员和管理骨干，以满足建设需要。

二、解决双职工的“两地分居”。1980年1月21日，中央组织部、民政部、公安部、国家劳动总局联合发出《关于逐步解决职工夫妻长期两地分居问题的通知》，要求各级党委政府，采取多种措施，有计划有步骤地解决这个问题。调动的原则是大城市就中小城市，内地就边疆，一、二线地区就三线地区。有关部门还通过增加城市投亲迁入指标，鼓励回乡团聚，支持“两地对调”甚至“三方对调”等措施，来解决长期分居的问题。同时，还分期分批解决了部分专业技术干部的农村家属户口迁往城镇的问题。

三、对煤矿井下工等一些特殊的艰苦的行业，实行“农转非”的鼓励政策。

四、在特定地区实行特殊的迁移政策。从1979年起，国家先后允许经济特区、经济技术开发区、高新技术产业区等特定地区，在迁移调控方面实行特殊政策，如可在大中城市招聘人员并迁入户口；可不迁入户口调用、借用、聘用员工；允许暂住人口正式就业等等。这些政策有力地支持了经济特区的起步腾飞。

五、为了规范人口迁徙，国家统一规定了迁徙证制度。从1980年7月1日起，在全国范围内实行统一的户口准迁证，即使用统一格式的《准予迁入证明》（简称准迁证）。“准迁证使用的范围，从农村迁往市、镇（含矿区、林区），从镇迁往市，从小市迁往大市，从其他市迁往北京、上海、天津三市的干部、职工、军人的家属和其他人员，以及从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的人员，一律凭准迁证办理落户手续。”