国民大会的任务，孙中山有过一些不同的说法，据其最后亲定的《国民政府建国大纲》，他规定:“国民大会对于中央政府官员有选举权，有罢免权，对中央法律有创制权，有复决权”。[13]这里没有明确讲到修宪权。但在此前一年的《中国革命史》一文中，他明确讲过“国民大会专司宪法之修改”。可以认为，两处的提法并不互相排斥。总之，孙中山是把国民大会作为人民掌握国家政权的一个机关来看待。这个国民大会对于政府是个控制、操纵的“掣扣”。这个控制政府的权，孙中山称为政权，与政府掌握的治权相对待。为克服三权分立不足之弊而提出的五权，都是政府的权力。从此可以看出孙中山五权宪法思想与西方三权分立思想的重大区别。即在西方三权分立体系中，掌立法权的议会是代表人民掌握统治权的。而在孙中山的五权宪法体系中，是由国民大会代表人民掌握统治权的，而分立的五权则都属于政府。

这里又有一点值得注意，即孙中山很强调要使政府成为有强大治理能力的政府。他在《民权主义》的演讲中说:中国一向贫弱，因为“从来没有很好的政府”；[14]要使中国强盛起来，必须“建设一个很完全，很有能力的政府”，“要政府有很大的力量治理全国的事务”。[15]所以不要怕政府强大，要把国家治理的大权“完全交到政府机关之内”。[16]在他看来，人民有国民大会控制政府，可以保证政权仍在人民手里。但关于国民大会如何控制政府，除了上面说到的国民大会的职权之外，孙中山未做更多的阐述。于是这里就发生了一个问题:人民与政府的关系到底如何呢？孙中山本人也察觉到这是一个很重大的问题。所以他提出一个古今中外政治家们都未曾明确提出加以详细讨论的问题，这就是所谓“权能区分”的问题。

与孙中山所倡导的知难行易说相关联，他把人们分为三种:一是“先知先觉”者，能发明新道理，开创新事业；二是“后知后觉”者，他们虽不能发明，但善于追随模仿；三是“不知不觉”者，即最大多数的群众，他们“不能知，只能行”。孙中山认为，民权的道理，治国的理论，老百姓是不可能懂得的。所以民权要靠先知先觉的革命党人去争得，再交还给百姓。而治理国家，更非老百姓所能为，应把此事交给先知先觉和后知后觉的有能力者组成政府去办。老百姓只须运用四权，通过国民大会去控制政府就可以了。简单地说，就是老百姓有权，政府有能。老百姓的权由国民大会具体掌握，政府的能则分布于五个部门，即立法、行政、司法、监察、考试。亦即孙中山所说的五权。但老百姓通过国民大会享有的四权，如何能真正掌握政府的五权。孙中山生前未及说得很详细具体。但就其提出的这些主张，这些设想的初衷而论，他确实在努力谋求妥善解决中国的民主制度的建设问题。

最后，非常重要的一点是，孙中山总结辛亥以来革命党失败的教训，吸取俄国革命经验，又受到中国共产党的影响，孙中山对他的民权主义作了全新的解释。1924年1月，孙中山在国共合作，改组国民党的《中国国民党第一次全国代表大会开幕词》中说，他的新的革命理论和革命方法──其中自然包括其新的民权思想──是“把先进的革命国家和后进的革命国家，在革命未成功之前，已经革命成功之后所得的种种革命方法，用来参考比较，细心斟酌，才定出来的”。[17]在这次大会的宣言中，他解释其民权主义，在指出“国民党之民权主义，于间接民权之外，复行直接民权”，即前面我们已经讲过的四大直接民权之后，他说:“近世各国所谓民权制度，往往为资产阶级所专有，适成为压迫平民之工具，若国民党之民权主义，则为一般平民所共有，非少数者所得而私也。”[18]应当指出，孙中山如此强调全体平民，其注意点恰恰是以往所忽略的工农大众。他说:“国民革命之运动，必恃全国农夫、工人之参加，然后可以决胜”。故“对于农夫、工人之运动，以全力助其开展，辅助其经济组织，使日趋于发达”。[19]这就是后来人们所称的“扶助农工”的政策。民权主义加入了这样崭新的内容之后，孙中山又强调指出:“盖民国之民权，唯民国之国民乃能享之，必不轻授此权于反对民国之人，使得借以破坏民国。详言之，则凡真正反对帝国主义之个人及团体，均得享有一切自由及权利；而凡卖国罔民以效忠于帝国主义及军阀者，无论其为团体或个人，皆不得享有此等自由及权利”。这已是相当接近于阶级论的民权主义。

二、孙中山对建设民主制度的条件的认识

在概述孙中山的民权思想形成的过程及其主要内容之后，有必要提出，孙中山是如何认识在中国建设民主制度的条件的问题，以做进一步的讨论。这里又可分作两部分:（一）中国国民素质的问题；（二）革命党在建设民主制度过程中的作用的问题。     先讨论第一个问题。

孙中山作为一位近代政治家，他很懂得一国国民程度、国民状态与该国政治发展水平、政治状态有密切的关系。他知道:“国之兴衰治乱，观其民而知焉。……盖欲造庄严神圣之国，必有优美高尚之民，以无良民质则无良政治，无良政治则无良国。……国之与民因果相环，往往为常智之所忽，其端至微，毋可语鲁莽燥急者哉！”[20]在孙中山看来，只有头脑清醒的政治家才能深切了解这一层关系。但对于中国国民素质的问题，孙中山本人的认识却经历过重大的变化。

在他从事革命活动的初期，他认为中国教育不发达，社会不开放，人民贫穷，所以一般国民知识程度甚低，绝大多数人民处于愚昧落后的状态。如他说:“今天下之失教亦已久矣，古之痒序无闻焉，综人数而核之，不识丁者十有七八，妇女识字者百中无一”[21]。以此种久已失教之国民，对国家世界大势愚昧无知是不可免的。所以，尽管屡受外侮，而仍 “举国愦愦，无人悟之，无人挽之”[22]。由此，他认为，国家积弱之故，“不得尽归咎于廊庙之上，即举国之士农工商亦当自任其过焉”。[23]当革命尚未发动，人民尚未觉醒，革命队伍尚未形成之时，孙中山更多地感受到人民不觉悟和蒙昧无知的一面。而当革命有所发动，革命队伍渐渐形成，并且已经建立革命组织，明确革命目标之后，特别是，当他同不赞成暴力革命，不赞成以民主共和为目标的立宪党派发生争论时，孙中山的认识和态度大为改变。立宪派反对暴力革命，反对以民主共和为目标，主要理由之一就是认为中国人民程度尚低，暴力革命起来，破坏则易，转入建设甚难；也是由于人民程度低，所以民主政治难以实行，勉强实行，易演成“暴民政治”。